Briefing Regional para América Latina y el caribe
sobre la
Estrategia de Mediano Plazo (EMP) de UNICEF
Cartagena de Indias, 8 de noviembre del 2001
1. Objetivos: El objetivo de este
documento es presentar a la Junta Ejecutiva de UNICEF una recopilación
de los principales temas discutidos durante el Briefing Regional sobre
al Estrategia de Mediano Plazo (EMP) de UNICEF que se llevó a
cabo en Cartagena de Indias, Colombia, el 8 de noviembre del 2001. Además
de los representantes de UNICEF, participaron delegados de Argentina,
Chile, Paraguay, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela,
Panamá, El Salvador, Guatemala, Costa Rica, México, Cuba,
Jamaica, Guyana y Trinidad y Tobago.
2. Formato de la reunión:
La reunión se caracterizó por un intercambio informal
de ideas entre todos los participantes alrededor
de cuatro bloques centrales que corresponden a las principales partes
de la EMP: (I) Principios generales; (ii) prioridades globales de UNICEF;
(iii) perfil de los programas de LAC (notas de país) y (iv) aplicación
de la EMP en la región.
Los principios generales
3. La aproximación por derechos: Este fue el primero de
los dos principios discutidos, junto con el de
gestión por resultados. En general hay coincidencia sobre la
utilidad de esta aproximación. Pero se plantearon en la discusión
un conjunto de factores que merecen una atención detenida pues
afectan directamente su aplicación.
4. Desarrollo de nuevos indicadores:
Con el fin de dar aplicación a esta nueva aproximación
por derechos, varios participantes resaltaron
que es necesario desarrollar sistemas de información que reflejen
adecuadamente este enfoque mediante nuevos indicadores. Varias ideas
fueron presentadas relacionadas con este particular:
a. Los nuevos indicadores no necesariamente
reflejarían algunos de los excelentes resultados que han sido
obtenidos en LAC, por ejemplo, en materia de educación básica.
Adicionalmente, podrían profundizar la falta de información
en temas de alta sensibilidad para la región tales como la violencia
intrafamiliar, la explotación de menores, las perspectivas sobre
el ciclo de vida y los derechos fundamentales.
b. Existe incertidumbre sobre la metodología
que debe seguirse para desarrollar indicadores que permitan ver lo que
falta por hacer, en lugar de reafirmar lo que se ha hecho. En este sentido,
los indicadores desagregados que empiezan a ser considerados en UNICEF
podrían contribuir a identificar cuáles son los grupos
que necesitan ayuda.
c. Las estadisticas más allá
del registro de niños al nacer deben ser reforzadas pues no hacerlo
está causando problemas de planificación a mediano y largo
plazos.
d. Los nuevos indicadores basados en derechos
serían indicadores complejos cuya generación sólo
es posible si se combina la acción de actores publicos y privados,
una labor de por sí bastante compleja.
e. Los nuevos indicadores deben incoporar
elementos cualitativos y cuantitativos. Por ejemplo, ¿qué
opinan las familias sobre los niños?, o ¿cómo es
la sensibilidad de la sociedad al reconocmiento de los derechos de los
niños? Este tipo de información demanda un trabajo diferente
del tradicional para el cual no existe mucha práctica en los
gobiernos.
f. LAC necesita cooperación internacional
en el desarrollo de indicadores que desarrollen las metodologías
existentes tales como la aproximación social (social assessment)
y las evaluaciones de impacto.
g. En el desarrollo de indicadores necesitamos
un consenso para rescatar los principios de universalidad e integralidad
para responder a los aspectos sustantivos de todo el ciclo de vida y
no sólo de las prioridades de UNICEF.
h. Hay ejemplos regionales del trabajo de
UNICEF con gobiernos locales para la construcción de indicadores
complejos con varios componentes. En este sentido, UNICEF debe convertirse
en un punto de focal para compartir experiencias nacionales que beneficien
a toda la región. Esta es la cooperación internacional
que busca LAC que no es dinero sino cooperación para maximizar
las capacidades existentes a nivel local.
i. Es imporante desarrollar indicadores
no sólo en relación con los resultados sino también
con respecto a la demanda. Así se da debida consideración
a las familias y a los niños, beneficiarios de las políticas.
5. El impacto de los modelos económicos
sobre los niños, niñas y adolescentes Varios participantes
insistieron en el impacto de los modelos macroeconómicos sobre
las políticas de infancia. La región, sin embargo, aún
no ha desarrollado una posición común coherente sobre
el particular que vaya del contenido social de las políticas
al impacto social de las mismas. En este contexto se hicieron referencias
a las bondades y dificultades de que UNICEF tenga mayor participación
en el trabajo de organismos economicos internacionales que tienen una
alta incidencia en los niveles de inversión en niños.
Igualmente, se resaltó la importancia de introducir reformas
legislativas que garanticen la continuidad, la legitimidad y la sustentabilidad
de aquellas políticas que producen resultados favorables a favor
de los niños.
6. Privilegios o derechos: Esta disyuntiva
mereció una atención especial en el intercambio. Aun fue
notorio que la discusión del tema continúa
aiberta, algunos elementos fueron resaltados:
a. Los derechos que se consagran en las
convenciones internacionales se perciben como mínimos (puntos
de partida) y no como máximos (puntos de llegada). Esta visión
haría que, por lo tanto, el enfoque en privilegios sea limitado.
b. LAC es una vícitma de sus propios
logros pues esto aleja las posibilidades de ayuda a pesar de
la dimensión de las necesidades existentes. El enfoque en derechos
podría ayudar a la región a ser más efectiva en
el logro de este equilibrio entre logros y atención.
c. Una nota de precacuación política:
podría ser aconsejable optar por el uso de la expresión
"privilegio" en lugar de favorecer el uso de la expresión
"violación". Esto podría hacer más viable
la exigibilidad, y evitaría una polítización innecesaria
del debate.
7. Las metas regionales: Mediante
procesos intergubernamentales apoyados con participación de la
sociedad civil, la región ha establecido sus propias metas en
materia de infancia. Sobresalen, por ejemplo, la Quinta Reunión
Ministerial sobre los niños y las políticas sociales que
se llevó a cabo en Jamaica (Consenso de Kingston), las reuniones
de los países del Caribe del Este para examinar el tema de los
niños y el Plan de Acción de la Agenda Iberoamericana
(Panamá). Se expresó el deseo de que la Oficina Regional
de UNICEF y la CEPAL desarrollen un plan para el seguimiento del cumplimiento
de los compromisos de estas reuniones, y consideren la posibilidad de
fusionar los resultados de Jamaica y Panamá en una sola propuesta
regional a la cual puedan acceder las agencias de Naciones Unidas.
8. Gestión por resultados:
El segundo principio que fue objeto de discusión fue el de la
gestión por resultados. De la discusión
quedó claro que el principio cuenta con un gran apoyo en la región
precisamente porque no es frecuente ver que dentro del sistema de Naciones
Unidas se trabaje con este enfoque. El hecho de que UNICEF lo adopte
como un principio es algo a lo cual se le da la bienvenida. Sin embargo,
surgieron puntos que merecen ser resaltados:
a. La medición de los resultados
debe hacerse con base en los nuevos indicadores, y en todo caso, teniendo
en cuenta factores cualitativos que consulten las opiniones locales.
b. Existe poca información sobre
las causas y determinantes que han llevado a que a un niño se
le violen sus derechos. Las causas vienen de varios polos y por tanto
se necesitan indicadores compuestos para determinarlas con el fin de
medir con mayor precisión cuál política logró
un determinado resultado. Se citó el ejemplo en un país
de la región que logró disminuir la mortalidad infantil
pero nunca pudo establecer exactamente cuál fue la determinante
que hizo que se produjera este resultado deseado (políticas de
educación o de salud).
c. LAC reconoce que hay un gran peligro
con los resultados que consiste en retroceder cuando se cumple con un
resultado. Sucede con frecuencia que las áreas de gestión
más abandonadas coinciden con aquellas en las cuales se han producido
logros. Paradójicamente, lo logrado deja de ser una prioridad.
Las prioridades globales de UNICEF
9. Coincidencia con las prioridades regionales:
Existe un gran nivel de convergencia entre las prioridades
gobales y las metas acordadas a nivel intergubernamental en las reuniones
regionales que se han llevado a cabo recientemente en Kingston, Panamá
y Lima. Algunos participantes sugirieron que la Oficina Regional construya
una matriz en la cual cruce las prioridades regionales y las globales
de UNICEF definidas en la EMP con el fin de precisar las ventajas competitivas
de UNICEF en la región. Este ejercicio podría ser de gran
importancia para el nuevo ciclo de cooperación que se inicia
el próximo año.
10. Enfasis en temas regionales:
Durante la discusión, algunos de los países participantes
quisieron enfatizar temas particulares que en
algunos casos reflejan preocupaciones nacionales y/o regionales. Algunas
de ellas no están reflejadas en la EMP. Sobresalen:
a. Migraciones. Los niños
migrantes de LAC suelen quedar abandonados a su suerte generando un
conjunto de problemas que deben ser atendidos primordialmente en los
países de destino.
b. VIH/SIDA. Aun cuando los avances
en la región son notorios, también hay claras señales
de alarma, especialmente en materia de prevención:
(i) se ha abandonado el tema de la planificación familiar a pesar
de la importancia del mismo en décadas anteriores; (ii) se ha
presentado un retroceso en toda la región en el grupo de mujeres
entre 15 a 25 años en donde el riesgo de SIDA es especialmente
alto; (iii) no hay una continuidad en todos los casos en las estrategias
de prevención en las etapas tempranas con las que deben seguir
durante la adolescencia.
c. Educación de niños.
Se favorece la educación de las niñas pero se resaltó
con insistencia que la educación de los
niños presenta problemas propios y serios que deben ser atendidos
con la misma prioridad especialmente durante la adolescencia cuando
tienden a perder interés en la educación.
d. Familia. Fue reslatada la importancia
de la familia para el trabajo en las prioridades globales de
UNICEF. Se resaltó la importancia de mantener la orientacion
hacia la familia, incluyendo la integración de los padres de
familia y los maestros.
e. Desastres naturales. LAC ha mostrado grandes avances en la
atención de emergencias humanitarias
por desastres naturales. En esta materia, los niños han sido
y deben continuar siendo una prioridad.
f. Trafico de niños, niñas
y mujeres. Es un tema especialmente agudo en algunas subregiones
de LAC que, se consideró, no ha sido
objeto de suficiente atención.
g. Violencia intrafamiliar. Es un
tema de gran importancia en LAC que incluye maltrato físico y
moral, y explotación sexual. La prevención
de esto se lleva a cabo en la escuela, la familia y las actividades
extracurriculares.
h. Recreación. Se trata del
acceso a actividades culturales como una respuesta para que un menor
entienda que hay alternativas en la vida. En situaciones de desastres
naturales y en menores desvinculados de conflictos armados la priorización
de este tema ha producido resultados muy positivos.
11. Integralidad: Todos los derechos son importantes y tienen
el mismo estatus, y por tanto, en LAC los procesos
de elaboracion de planes estrategicos son fundamentales. Por ello, en
aplicación del principio de la integralidad, varios participantes
hicieron referencia a la necesidad de identificar con mayor precisión
aquellas áreas que están cubiertas por las agencias de
Naciones Unidas con respecto a los niños y los adolescentes.
12. Importancia de UNICEF en la definición
de estrategias nacionales: Para ciertos países en algunas
subregiones de LAC, las responsabilidades globales de UNICEF contribuyen
a guiar las políticas nacionales y a implementarlas.
13. Las disparidades regionales:
Existen disparidades en los indicadores y metas a nivel global, regional,
subregional, e incluso a nivel nacional, que deben ser consideradas
debidamente en la formulación y aplicación de políticas.
Perfil de los programas de LAC (notas
de país)
14. Ambito de aplicación:
Mediante un análisis de situación que incluye problemas,
dificultades, alcances y resultados, los gobiernos
han establecidos prioridades nacionales. Gran parte de estas prioridades
son promovidas sin la ayuda de UNICEF. Algunas, sin embargo, se trabajan
conjuntamente con UNICEF. Las notas de país reflejan esto último.
15. Convergencia MTSP/Notas de país:
Un estudio de las notas de país preparado y presentadodurante
la reunión por un delegado de la Oficina Regional de UNICEF para
LAC demostró que existe una gran convergencia entre lo que se
está haciendo en la región y las prioridades de la EMP.
Aplicación de la EMP en la región
16. Cooperación horizontal:
Con insistencia, los participantes hicieran referencia a la importancia
de la cooperación horizontal. Algunos
incluso sugirieron que cabría que la EMP contuviera incentivos
para este tipo de cooperación en LAC que involucre no sólo
los gobiernos sino también a otros socios estratégicos.
Además de un reconocimiento explícito al importante papel
que puede cumplir UNICEF para fomentar esta cooperación, se sugirió:
a. Centrar el trabajo sobre las metodologías
y procedimientos para la solución de problemas, es decir, eviatar
que el ejercicio se restrinja al intercambio de buenos ejemplos o prácticas
pues lo que sucede en la práctica es que cada uno ofrece información
sobre los resultados obtenidos sin compartir información relevante
sobre las formas de resolver problemas existentes.
b. Desarrollar proyectos piloto mediante
cooperación internacional que sean replicables teniendo en cuenta
los recursos disponibles y los problemas de escala (es decir, previendo
que lo que se desarrolle a nivel local pueda servir a nivel nacional).
c. Incorporar socios estratégicos
que incluyan no solo a las organizaciones no gubernamentales sino también
al sector privado.
d. Divulagar información sobre iniciativas
comunitarias y que no siempre cuentan con financiamiento.
e. Aprovechar el entorno que ofrece esta
cooperación para consolidar una infrasestrucutra legislativa
que favorezca la exigibilidad de los derechos de los niños.
f. Facilitar mecanismos de trabajo que abran
espacio a un nuevo paradigma que facilite el monitoreo y la evaluación
de resultados con base en los nuevos indicadores.
17. Los socios estratégicos:
El trabajo con socios estratégicos en LAC fue resaltado como
un modelo para la implementación y para
el monitoreo. Los actores centrales serían los siguientes:
a. Las organizaciones de la sociedad
civil. Algunos participantes advirtieron sobre aquellas ONGs globales
que compiten con UNICEF en la consecusión de recursos. Sobre
el particular se encontró que de todas maneras es conveniente
darles tratamiento como socios estratégicos de este proceso.
De igual modo, se resaltó que UNICEF tiene una ventaja competitiva
vis a vis las ONGs que consiste en el aval que los gobiernos han ofrecido
a través de muchos mecanismos incluidas las notas de país.
b. Sector privado. Hay un surgimiento
de la responsabilidad social corporativa mediante la cual las empresas
no solo se colocan como donantes de recursos sino que se involucran
directamente en el trabajo a favor de la infancia. Existen ejemplos
en LAC en donde el sector privado participa de manera sustancial en
la financiación de los programas de UNICEF.
c. Los bancos financieros regionales
y globales. Estos son socios estratégicos que han financiado
proyectos conjuntos en la actualidad, y podrían estar más
involucrados si se abren mayores espacios de cooperación horizontal.
18. La cooperación vertical:
En algunos casos también es necesario fortalecer la cooperación
entro lo nacional, lo regional y local para
la producción de resultados. UNICEF tendría ventajas que
le permitirían cumplir un papel relevante en esta materia.
