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"Colombia en la ONU 1945-1995" Por Alvaro Tirado Mejia y Carlos Holguín Holguín

Capítulo V: Los Acuerdos Regionales

 

Desde la Conferencia de San Francisco, la Delegación colombiana, presidida por Alberto Lleras Camargo, libró una dura batalla para preservar la organización regional y evitar que se pudiera acudir directamente al Consejo de Seguridad sin pasar por ella. Para esta posición incidían muchos elementos: en primer término, el hemisferio contaba con la más antigua organización internacional, la cual a pesar de sus defectos y carencias, se estaba por fin consolidando, como lo atestiguaba la Reunión en Chapultepec celebrada la víspera de la de San Francisco. En aquella reunión, en la que el liderazgo colombiano fue indiscutible, se lograron concretar importantes acuerdos de defensa hemisférica. En América Latina se habían desarrollado valiosas teorías de Derecho Internacional, especialmente con el concepto de la no intervención. Es más, debido al interés norteamericano de tener aliados en el hemisferio y no enemigos ante el conflicto mundial y como producto de la política del buen vecino de Franklin Delano Roosvelt, Latinoamérica había logrado avanzar frente a la inveterada tradición norteamericana de intervenir militarmente en la región. Por otra parte, en la organización regional se reconocía la igualdad jurídica entre los Estados y no el privilegio del veto. Además mantener los asuntos hemisféricos en la esfera del Organo Regional implicaba para Latinoamérica preservar la región del veto soviético en las Naciones Unidas, en una época de profunda confrontación ideológica.

El Capítulo VIII de la Carta de San Francisco tiene el título de "Acuerdos Regionales", y comprende los siguientes Artículos:

"Artículo 52- 1. Ninguna disposición de esta carta opone a la existencia de acuerdos u organismo regionales cuyo fin sea atender los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los propósitos de las Naciones Unidas.

1. Los miembros de las naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán todos lo esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales, antes de someterlas al Consejo de Seguridad.

2. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de dichos acuerdos u organismos regionales, procediendo, bien a iniciativa de los Estados interesados, bien a instancia del Consejo de Seguridad.

3. Este artículo no afecta en manera alguna la aplicación de los artículos 34 y 35.

Artículo 53- 1. El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad, salvo que contra Estados enemigos, según se les define en el párrafo 2 de este artículo, se tomen las medidas dispuestas en virtud del artículo 107 o en acuerdos regionales dirigidos contra la renovación de una política de agresión de parte de dichos Estados, hasta tanto que a solicitud de los Gobiernos interesados quede a cargo de la Organización la responsabilidad de prevenir nuevas agresiones de parte de aquellos Estados.

2. El término "Estados enemigos" empleado en el párrafo 1 de este artículo se aplica a todo Estado que durante la Segunda Guerra Mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta Carta.

Artículo 54. - Se deberá mantener en todo en tiempo al Consejo de Seguridad plenamente informado de las actividades emprendidas o proyectadas de conformidad con acuerdos regionales o por organismos regionales con el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales."

La consagración de dichas normas implicó un arduo debate y un fuerte forcejeo en el que el grupo latinoamericano fue determinante. Y dentro de éste, Alberto Lleras Camargo, quien presidía la Comisión y quien había sido redactor del proyecto del Acta de Chapultepec, fue una figura de primer orden. La organización acordada en Dumbarton Oaks y en Yalta, no contemplada la participación de los pequeños países en las decisiones futuras.

El plan aprobado en Dumbarton Oaks entre las cuatro grandes potencias (Estados Unidas, la Unión Soviética, Gran Bretaña y China- Francia no fue invitada), preveía una organización dirigida solamente por ellos como miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Para ellos se reservaban el monopolio de declarar la guerra, de determinar la existencia de la s amenazas para la paz y de toda violación a la misma. El parágrafo 4 de la sección B, del capítulo VIII, elaborado en Dumbarton Oaks, decía: "Todos los miembros de la Organización deberán comprometerse a aceptar las decisiones del Consejo de Seguridad y a ponerlas en ejecución conforme a las disposiciones del estatuto de la Organización." Allí no había lugar para organizaciones regionales, antes y durante la Conferencia de San Francisco por 72% de los participantes, por instituciones eclesiásticas (iglesia protestante, judía, católica) así como diversos individuos a través del mundo." Entre los veinte Estados latinoamericanos y los seis árabes, que estaban de acuerdo en consagrar las organizaciones regionales, había más ampliamente e inclusive se habría podido consignar la autonomía completa de las Organizaciones Regionales, como lo exigían las delegaciones latinoamericanas, si se hubiera obtenido el apoyo de europeos y soviéticos, "Pero éstos y más particularmente los europeos, obsesionados por el ejemplo de la Sociedad de las Naciones, se mostraron desconfiados frente a los organismos regionales autónomos."

Alberto Lleras Camargo sustentó la posición latinoamericana en estos términos: "Las intenciones de Dumbarto Oaks se basaban en una práctica y exacta evaluación de esta verdad: las naciones pequeños no pueden garantizar la paz la de esta verdad: las naciones pequeñas no pueden garantizar la paz y la seguridad del mundo; sólo grandes pueden hacerlo. Todos estamos de acuerdos; pero las bases de ese aserto están en el hecho de que son sólo los grandes poderes los que pueden amenazar la paz y la seguridad del mundo … Pero Colombia, como los demás países de América que expresaron su pensamiento en las Resoluciones de Ciudad de México, tiene confianza en la voluntad de paz de las Naciones Unidas, sean grandes pequeñas, victoriosas en esta guerra. Colombia cree, en general, que el mecanismo de Dumbarton Oaks asegura una larga paz aunque provisional. Colombia cree que la generación que padeció la guerra y la condujo, es capaz de conservar la paz. Pero cree también que este sistema es un compromiso, como se ha dicho antes, entre las realidades y de 1945 y las aspiraciones de la humanidad. Ningún Estado puede pensar de otra manera ya que el sistema interamericano que funciona de tal forma, por supuesto en un continente menos complejo, incuestionablemente funcional mejor. El sistema interamericano proscribe todas las formas de violencia, todas las adquisiciones de territorios por la fuerza, toda intervención o interferencia de un país en los asuntos internos de otros, toda agresión, y más aún, de manera inequívoca define el agresor."

Las modificaciones hechas en San Francisco a las propuestas de Dumbarton Oaks en lo referente al Artículo 52 de la Carta, consistieron en la adición de los parágrafos 2 y 4, que fueron aprobadas por unanimidad. Alberto Lleras explicó así el sentido del artículo aprobado y el procedimiento a seguir, según consta en el Acta de la sesión del Comité III/4, de 23 de mayo de 1945:

"El procedimiento a seguir para el arreglo pacífico y para la aplicación de las medidas de seguridad dentro de los acuerdos regionales y de conformidad con las modificaciones adoptadas es el siguiente:

En caso de que surja una controversia entre dos Estados miembros de una organización regional, tal controversia debe ser resuelta por los medios pacíficos establecidos dentro de tal organización. Todos los medios pacíficos establecidos dentro de tal organización. Todos los Estados miembros de una organización regional están obligados hacer todos los esfuerzos para lograr el arreglo de la controversia por medio de este organismo y al mismo tiempo del el Consejo de Seguridad está obligado a promover estos arreglos pacíficos regionales. Pero el Consejo de Seguridad tiene así mismo el derecho a investigar si la controversia puede constituir una amenaza a la paz o seguridad internacionales, quedando este derecho a investigar, sujeto a las limitaciones indicadas en el nuevo artículo sobre defensa colectiva, el cual establece que los artículos 1y 2 de la Sección A del mismo Capítulo conservarán pleno vigor. (Arts. 34 y 35 de la Carta). Estos artículos se refieren al derecho que tiene el Consejo de Seguridad para investigar cualquier situación que pueda amenazar la paz y la seguridad para investigar cualquier situación que pueda amenazar la paz y la seguridad, y el derecho que tienen las naciones de llamar la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea sobre cualquier situación que pueda amenazar la paz o seguridad internacionales.

De conformidad con los artículos 1 y 2 de la Sección A, el Consejo tiene solamente jurisdicción para investigar, y las naciones aunque sean o no miembros de la Organización, sólo tienen derecho para solicitar tales investigaciones. El Consejo tienen jurisdicción para tomar toda clase de medidas, para hacer recomendaciones, para adoptar disposiciones tendientes a evitar la guerra, para aplicar todas las medidas coercitivas distintas de medidas militares solamente dentro de los términos establecidos en la Sección A, a partir del artículo 4 y la de la Sección B (Capítulo VII de la Carta). Por consiguiente no existe ni puede existir una doble jurisdicción entre aquella del Consejo de Seguridad cuando propone determinados arreglos pacíficos de las controversias y aquella de los organismos regionales. El Consejo debe limitarse a investigar, ya sea por su propia iniciativa o por solicitud de cualquier país, cualquier situación susceptible de amenazar a la paz y deberá promover el arreglo del problema por el sistema regional tienen la obligación de su propia organización antes de llevar el problema al Consejo. Esto está consignado no solamente en los artículos del Capítulo sobre arreglos regionales sino también en el Artículo 3 de la Sección A modificada (Art. 33 de la Carta).

Todo acuerdo regional debe incluir, como en el caso de los Estados Americanos, un sistema completo de arreglos pacíficos, tales como investigación, arreglo directo, mediación, conciliación, arbitraje y recuso a Cortes Internacionales de Justicia. Cualquier disputa que surja dentro de un sistema regional debe ser resuelta mediante las medidas pacíficas regionales. De conformidad con el Artículo 2, deberá solamente tratar de determinar si existe o no una situación que tienda a afectar la paz y la seguridad internacionales."

Terminada la guerra mundial y en la marcha la Organización de las Naciones Unidas, se dio el paso hacia la consolidación del sistema regional en el Continente Americano, en el marco del Interamericanismo. Como desarrollo de la Resolución VII de la Conferencia de Chapultepec, sobre problemas de la guerra y la paz en relación con la asistencia recíproca, fue convocada la Conferencia Interamericana para el mantenimiento de la Paz y la Seguridad, en Río de Janeiro. Como culminación de ésta, el 2 de septiembre de 1947, se suscribió el Tratado de Asistencia Recíproca, conocido como el TIAR. Al año siguiente, en Bogotá, en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA) y se aprobó el sistema interamericano de soluciones pacíficas. (Pacto de Bogotá) Colombia se inscribió en dichas organizaciones dentro de la Carta de San Francisco, con base en que ésta en sus artículos 53 y 54 autoriza expresamente los organismos regionales, les da autonomía en lo concerniente a los arreglos pacíficos de las controversias, prevé la utilización de ellos para tomar medidas coercitivas y los faculta para ejercer el derecho de legítima defensa en caso de ataque armado contra un miembro de ella.

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Cuando se mira con la perspectiva de medio siglo, se observa que en América la resolución de los conflictos fue remitida a la Organización Regional. No obstante, con el tiempo se ha dado una evolución. Veámoslo someramente:

El 19 de julio de 1954, el Gobierno de Guatemala acudió directamente al Consejo de Seguridad para que actuara, en vista de que en ese mismo día un grupo armado procedente de Honduras había atacado su territorio. En la sesión del Consejo de Seguridad del día siguiente, las delegaciones de Colombia y Brasil presentaron un proyecto de resolución por el cual se remitía problema a la Organización Regional, es decir a la Organización de Estados Americanos, para que tomara medidas e informara sobre ellas. Esta resolución fue vetada por la Unión Soviética y en su lugar fue aprobada una enmienda presentada por Francia que pedía la terminación inmediata de toda acción que pudiera implicar el derramamiento de sangre e instaba a todos los miembros de las Naciones Unidas a abstenerse de prestar ayuda a acciones de esta naturaleza. La propuesta francesa implicaba que el pronunciarse sobre ella, el Consejo asumía el conocimiento de la controversia, ante lo cual los delegados de Colombia y Brasil se opusieron porque ello implicaba el desconocimiento de la acción regional consagrada en la Carta. El delegado francés aceptó modificar su propuesta original introduciéndole un párrafo que decía "… sin perjuicio de las medidas que pueda adoptar la Organización de los Estados Americanos, se ponga fin inmediatamente a toda actividad…", y la resolución fue aprobada. A la postre, el asunto fue al procedimiento de la Organización Regional.

La posición colombiana sobre el papel del Organismo Regional en el marco de la Carta, a propósito del conflicto en Guatemala, fue expuesta por el Embajador Alterno de Colombia en el Consejo de Seguridad, Carlos Echeverri Cortés, en estos términos:

"Desde la Conferencia de San Francisco fue una de las inquietudes de la Delegación colombiana evitar que se pudiera ir directamente al Consejo de Seguridad sin pasar por el organismo regional, porque en tal evento, cualquier acción dentro del Continente para repeler la agresión quedaba a merced del veto. Este pensamiento fue compartido por todas las Delegaciones americanas y quedó consignado en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Según el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas las partes en una controversia, cuya continuación pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, deben buscarle una solución, y entre éstas se menciona él ' recuso a organismos o acuerdos regionales'. Este artículo hay que enlazarlo con el artículo 52, el cual es más imperativo aún, pues en su inciso 2 estatuye que deben hacerse 'todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacifico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales, antes de someterlas al Consejo de Seguridad'.

Quiero ser claro en que las disposiciones del artículo 52, inciso 2 de la Carta de las Naciones Unidas, impone a los miembros el deber de acudir primero al organismo regional. Es una jurisdicción obligatoria de primera instancia, no es un derecho renunciable, pues al firmar los Estados la Carta se sometieron a dicha obligación. Por consiguiente, si una controversia es llevada al conocimiento del Consejo de Seguridad, de acuerdo con el artículo 35 de la Carta, éste debe referirla al organismo regional, según las cuales Consejo de Seguridad sólo actúa con competencia plena cuando haya fracasado el organismo regional."

Podría decirse que en el decenio de los sesenta, una de las preocupaciones centrales de la política hemisférica fue Cuba. Por una parte existía un conflicto bilateral entre Cuba y los Estados Unidos y, por otra, una situación de enfrentamiento de ésta con la mayoría de los países latinoamericanos por la política de Fidel Castro de exportar la revolución. Estos asuntos se trataron fundamentalmente en la OEA, en las reuniones de consulta de San José, 1960; de Punta del Este, 1961, y de Washington, 1964. Se expulsó al gobierno de Cuba (no al país) y se le impusieron sanciones consistentes en el rompimiento de relaciones diplomáticas, consulares y económicas; salvo México, todos los países acataron las resoluciones mencionadas. En estos acontecimientos, Colombia jugó un papel protagónico por medio de los Ministros de Relaciones Exteriores del Presidente Alberto Lleras Camargo (1959 -1962), doctores José Joaquín Caicedo Castilla y Julio César Turbay Ayala y Fernando Gómez, del presidente Guillermo León Valencia (1962-1966).

El 19 de julio de 1960, el Ministro de Relaciones Exteriores de Cuba dirigió una nota al Presidente del Consejo de Seguridad en la que acusaba a los Estados Unidos. Se le imputaba a este país agresión económica e intervención en los asuntos internos de Cuba y por ellos se solicitaba que el Consejo considerada la situación y adoptara las medidas conducentes. El Consejo se reunió para escuchar las declaraciones de Cuba, de los Estados Unidos y de otros miembros. En la sesión del 19 de julio aprobó por nueve votos a favor, dos abstenciones y ninguno en contra, una resolución presentada por Argentina y Ecuador, por la que se decidía suspender la consideración del asunto hasta que se recibiera un informe de la Organización de Estados Americanos. Así mismo, se invitaba a esta Organización a que se prestara su asistencia para buscar una solución pacífica.

Durante la XXVI Asamblea General de 1961, Cuba presentó una petición para incluir en el temario el asunto de la agresión de su territorio por parte de los Estados Unidos. Colombia se opuso con el argumento expresado por el Embajador Germán Zea Hernández, en el sentido de que se trataba de un caso de la política bilateral entre dos Estados americanos, y por lo tanto debía ser tratado en el ámbito regional.

Por solicitud del Gobierno de Cuba ante el Presidente del Consejo de Seguridad, éste fue convocado de urgencia los días 4 y 5 de enero de 1961, para examinar una demanda de Cuba contra los Estados Unidos por agresión militar inminente contra su territorio. Pero después de un intenso debate el Consejo se clausuró sin adoptar ninguna resolución. Colombia insistió en manejar el asunto cubano dentro del marco de la OEA. En su discurso ante la Asamblea General, en octubre de 1961, el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Julio César Turbay Ayala, se refirió a estos asuntos en los siguientes términos:

" La eficacia de las normas jurídicas y políticas del sistema interamericano ha sido largamente probada y a él debe apelarse para evitar que nuestros problemas regionales lleguen innecesariamente a ocupar la agenda de la Asamblea o del Consejo cuando todavía haya recursos positivos en el organismo regional. Traídos prematuramente a la consideración de la ONU sólo pueden servir para estimular debates objetivos de la guerra fría. Así puede haber ocurrido en el caso de Cuba, que Colombia desea ver tratado, y ojalá resuelto, dentro de los límites de los convenios interamericanos vigentes, con la participación de los órganos regionales más capacitados para tomar medidas concretas cuando quiera que exista amenaza para la paz y la seguridad del hemisferio."

A partir de 1992, Cuba ha presentado ante el plenario de la Asamblea General, una resolución titulada "La necesidad de terminar el embargo económico, comercial y financiero impuesto por Estado Unidos de América contra Cuba." La resolución 49/9 del 26 de octubre de 1994 obtuvo 101 votos a favor, 2 en contra y 48 abstenciones. Colombia votó a favor, como lo ha venido haciendo en el pasado, y los votos en contra provinieron de los Estados Unidos e Israel.

La resolución recuerda los principios de igualdad soberana entre los Estados, la no intervención y la no injerencia en los asuntos internos de los Estados y la libertad de comercio y navegación internacionales, principios que por lo demás están consignados en instrumentos jurídicos de naturaleza doméstica e internacional.

Durante los años sesenta, en casos ocurridos en el Continente americano, el Consejo de Seguridad continuó con esta posición y fue la Organización Regional la que los abocó. En el asunto de Haití de mayo de 1963.

"…en el Consejo de Seguridad se negó igualmente a aplicar el artículo 52, párrafo 4, en virtud del cual el gobierno de Haití había llevado un caso contra la República Dominicana. En el asunto de Panamá de enero de 1964, un caso de agresión armada por parte de los Estados Unidos, el Consejo de Seguridad adoptó el proyecto de resolución brasileño que demandaba un cese de fuego y que el diferendo fuera dirimido por la OEA conforme al artículo 52, parágrafos 2 y 3."

Sin embargo, en la década de los setenta la situación empezó a modificarse. Hasta este momento, durante la guerra fría, Latinoamérica, y en particular Colombia, se había alineado férreamente con la política de los Estados Unidos en el marco del interamericansimo manejado en la Organización de los Estados Americanos. Pero el contexto fue cambiando; la guerra fría dio paso a la distensión; el mundo bipolar se transformó en la medida en que el campo soviético se debilitó y se fragmento con el conflicto chino-soviético y con el crecimiento de China Popular y su admisión en las Naciones Unidas, en calidad de miembro permanente del Consejo de Seguridad. El bloque occidental también sufrió transformaciones y Europa pasó del estado de postración en que la dejó la guerra a convertirse en potencia económica. Los países vencidos en la Segunda Guerra Mundial, Alemania y Japón, de enemigos pasaron de ser aliados de Occidente y a tener un protagonismo acorde con su resurrección. En América Latina, la OEA comenzó a languidecer y la situación de gobierno dictatoriales en la gran mayoría de los países latinoamericanos se reflejó en sus representaciones ante la Organización Regional hasta en sus más altas esferas. Por eso, cuando aparecieron conflictos d envergadura en el hemisferio, los asuntos se fueron trasladando paulatinamente, para su solución, a ámbitos distintos al de la Organización Regional. Tales fueron los casos de la reclamación de Panamá frente a los Estados Unidos por la Zona del Canal, de la Guerra de las Malvinas, en la que quedó destrozada la concepción de protección hemisférica por el alineamiento de los Estados Unidos con Inglaterra; o la situación creativa de tipo subregional con apoyo de las Naciones Unidas y la Comunidad Europea, pero no ya de tipo panamericano.

Cuando el General Torrijos planteó los derechos de su país sobre la Zona del Canal y sobre el Canal y logró que el Consejo de Seguridad sesionara en Panamá, la posición colombiana se había modificado respecto a los puntos de vista sostenidos en conflictos anteriores, según los cuales éstos deberían ser dirimidos ante la Asamblea General en septiembre de 1973, el Canciller Alfredo Vásquez Carrisoza expresó la posición del país:

" La República de Panamá planteó su problema directamente en las Naciones Unidas porque las trabas del procedimiento se lo habrían impedido en la Organización Regional Interamericana y el Consejo de Seguridad demostró que es accesible a las inquietudes de los pueblos dentro de este nuevo concepto global de la política internacional.

Asistimos a una crisis de los organismos regionales por efecto de esa tendencia hacia el globalismo y en la medida en que estuvieron concebidos al terminar la Segunda Guerra Mundial para atender los problemas de la guerra fría y las luchas del enfrentamiento de la política de bloques.

Los tratados de seguridad configurados como alianzas defensivas para situaciones de la guerra fría, como el de la Organización del Tratado del Atlántico Norte de 1949, lo mismo que el Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua entre los países socialistas, 'Pacto de Varsovia' de 1955, han quedado en suspenso como cuerpos aislados y requieren un reajuste ante situaciones nuevas de cooperación en el área europea. Sin contar los Tratados de seguridad del Medio Oriente, deshechos por las circunstancias. En el Sistema Interamericano, nuestro Tratado de Asistencia Recíproca abarca un conjunto de objetivos mucho más amplios. Pero el margen de este instrumento, afrontamos problemas económicos que la Organización Regional no puede resolver. Todos los sistemas regionales, por una razón u otra, se hallan en proceso de revisión por los efectos de una política global que se abre paso en el mundo. En el futuro, el regionalismo tendrá que ser más compatible con el universalismo, y sin duda, actuar como una emanación de éste. Asi, al menos, lo pensamos en Colombia y creen otros países del Hemisferio Occidental, para no desligarlos con reglas particulares de lo que acontece en otras partes del mundo. Es bueno recordar que, en la Conferencia de las Naciones Unidas de San Francisco, América Latina reclamó la legitimidad de su propia organización, pero dentro del marco de la futura organización mundial, y fue el propósito llevado al artículo 102 de la Carta Regional, adoptado en Bogotá en 1948. Ninguna de las disposiciones de esta Carta, dice el artículo 102, se interpretará en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados Miembros de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas.

El porvenir de esos organismos y del interamericano en particular dependerá de la manera como ellos quieran y puedan adaptarse a las nuevas circunstancias de un mundo en evolución en el cual se buscan los grandes acuerdos políticos al margen de las ideologías y cuando resulta un contrasentido que la Guerra Fría haya terminado en las relaciones entre las grandes potencias y deba continuar en la América Latina, con los restos celosamente guardados de la época de los enfrentamientos."

En el gobierno posterior, el de Alfonso López Michelsen (1970- 1974), Bogotá sería una ciudad clave para las conversaciones que condujeron al tratado Torrijos-Carter y el apoyo de Colombia fue fundamental para que Panamá pudiera hacer valer sus derechos. Como Ministro de Relaciones Exteriores del Presidente Carlos Lleras Restrepo, López Michelsen había enunciado el lema de "respice similia", es decir, mirar hacia los semejantes, como lema rector de la política exterior de Colombia. Ello implicaba una modificación rectificación de la política exterior seguida por Colombia desde principios del siglo XX bajo el enunciado de "respice polum", mirar el polo, en alusión a los Estados Unidos. Durante el gobierno, López Michelsen "…busco un mayor acercamiento a Latinoamérica, un cierto distanciamiento de Estados Unidos y la proyección de un interés nacional no signado por el tradicional anticomunismo". En relación con el Canal de Panamá, el 24 de marzo de 1975, los Presidentes de Colombia, Alfonso López Michelsen, de Costa Rica, Daniel Oduber, de Venezuela, Carlos Andrés Pérez y el general Omar Torrijos de Panamá, se reunieron y publicaron un documento que se conoce como "Acta de Contadora," para apoyar el proceso de negociación entre Panamá y los Estados Unidos.

"El retorno de Colombia a Centroamérica quedó así consolidado durante la administración López Michelsen mediante el fortalecimiento de las relaciones del país que había determinado históricamente el alejamiento de la presencia colombiana en la subregión: Panamá. Con la activa participación en los acuerdos Torrijos-Carter y la múltiple delimitación de áreas marinas con países centroamericanos y del Caribe insular, Colombia sentó las bases de un proceso de creciente perfil en los asuntos de la zona, los cuales en muchos y diversos aspectos afectan los intereses nacionales colombianos. La política exterior de los siguientes ocho años fomentó un papel de Colombia más visible y protagónico en el área, si bien los principales temas, orientaciones y relaciones cambiaron notablemente de gobierno a gobierno."

El gobierno de Julio César Turbay (1974-1978) no alteró la política hacia Panamá, país con el que se firmo el Tratado Uribe Vargas-Ozores el 22 de agosto de 1979, para asegurar los beneficios colombianos en el uso del Canal, y como una consecuencia del Tratado Torrijos-Carter. Por otra parte se mantuvo el interés colombiano por los asuntos de Centroamérica a través del Grupo Andino. Con el Presidente venezolano Carlos Andrés Pérez, Turbay Ayala envió en septiembre de 1978, un mensaje a las Naciones Unidas para cuestionar el régimen de Somoza y en junio de 1979, los gobiernos andinos unidos a los de México y Costa Rica se opusieron a "… un intento del Presidente Carter a través de la Organización de Estados Americanos para enviar una suerte de 'fuerza multilateral de paz' a Nicaragua".

La presidencia de Belisario Betancur (1982-1986) implicó un profundo cambio respecto a los patrones que habían moldeado la política exterior de Colombia en el presente siglo. Ante todo se dio un replanteamiento de las relaciones con los Estado Unidos, por el ingreso de Colombia al Movimiento de No Alineados y por el impulso dado al Grupo de Contadora. Este, en su concepción, era profundamente diferente al intermaericanismo que durante un siglo, y en especial desde la creación de la ONU y de la OEA, había moldeado las relaciones hemisféricas. El grupo de Contadora fue creado en enero de 1983 y formaron pare de él, Colombia, Méjico, Panamá y Venezuela. El Grupo Contadora, en cuya gestación y desarrollo tuvo un papel preponderante el Presidente Belisario Betancur, tenía como premisa la parálisis y el descrédito del Organismo Regional, es decir de la OEA, incapaz de actuar ante un conflicto tan profundo como el que padecía Centroamérica. Por otra parte, su filosofía, como ya se anotó, era la antítesis del Panamericanismo. Este implicaba la participación de todos los países del hemisferio, incluidos pro supuesto Estados Unidos, en la resolución de los conflictos de la región; por el contrario, Contadora era una respuesta latinoamericana a esos problemas, muchos de los cuales se derivaban de las rivalidades entre las dos superpotencias, por lo cual debían ser solucionados al margen de éstas.

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En palabras de Rodrigo Lloreda Caicedo, Ministro de Relaciones Exteriores de Belisario Betancur cuando surgió y creció el Grupo de Contadora:

" Contadora pretende ser una política de largo alcance para América Latina. Es muy importante saber si estamos en capacidad de buscar soluciones propias para nuestros problemas o, por el contrario, estamos condenados a esquemas de dependencia económica y política, importantes para superar el desarrollo o para eludir la polarización Este-Oeste.

En el fenómeno centroamericano se dan ingredientes de ambos conflictos, en los problemas críticos del subdesarrollo se ve un reflejo de la incomprensión Norte-Sur, como consecuencia de la ceguera del mundo industrializado. Pero también, en la confrontación militar y en la presencia extranjera se evidencian síntomas del conflicto Este-Oeste. Centro América es víctima de ambos fenómenos y debe luchar al lado de otros pueblos en desarrollo, para superar las injusticias que están contenidas en el esquema Norte-Sur y los peligros que se derivan de la Confrontación Este-Oeste. Podría agregar que esta política latinoamericana nos brinda la posibilidad de ir gestando una posición más auténtica en el ámbito internacional que permita disminuir y eventualmente eliminar factores de sumisión. Debemos hacerlo con criterio objetivo, pues vivimos en el mundo, y no podemos sustraernos de sus realidades. Pero sí podemos avanzar hacia una reafirmación de nuestras propias convicciones.

Después de 150 años, es tiempo de afianzar la unidad latinoamericana y fijar nuevos parámetros en nuestra relación con Estados Unidos para indicarles que éste no es su 'patio trasero', sino un subcontinente de naciones libres que tienen dimensión propia."

A diferencia de lo que aconteció con los conflictos regionales de los años cincuenta y sesenta, la tendencia posterior fue la de resolverlos al margen del Organismo Regional, bien fuera en forma bilateral o con la ayuda de países de la región y con presencia de las Naciones Unidas, como en el caso del Canal de Panamá, o con la participación de grupos en la región como el Pacto Andino en el caso de Nicaragua. Con Contadora ésta fue la formula: los países de la región deberían arreglar sus problemas por fuera de la OEA y con la participación de las Naciones Unidas, e inclusive del Consejo de Seguridad. Hay mucha distancia entre las palabras del Embajador Echeverri Cortés citadas atrás a propósito de los problemas de Cuba, con las de Augusto Ramírez Ocampo, Ministro de Relaciones de Belisario Betancur, pronunciadas ante la Asamblea General de 1984:

"Venimos a las Naciones Unidas con la esperanza de buscar el respaldo de esta organización que fue creada, precisamente, para preservar la paz….

Del mismo modo, los miembros del Grupo de Contadora, en cumplimiento del mandato conferido el año pasado, hemos informado al Señor Secretario General de las Naciones Unidas sobre los trabajos que se han realizado y dado cuenta del progreso de las conversaciones. Para tal efecto, nos proponemos además convocar al Consejo de Seguridad para dar cumplimiento a lo resuelto en las resoluciones emanadas de tal organismo.

Como un corolario a lo ya dicho, el Grupo de Contadora habrá de presentar un proyecto de resolución para que sea discutido en el seno de la Asamblea General, de acuerdo con lo ya expresado e la Resolución A/38/L.13 revisión 1, denominada La Situación de Centroamérica: Amenaza contra la Paz y la Seguridad Internacionales."

El tema centroamericano estuvo en la agenda de la Asamblea General de las Naciones Unidas desde 1983 y también lo estuvo en el Consejo en el período 1989-1991, estuvo muy ligada a las gestiones sobre Centroamérica. En junio de 1989, en las consultas informales del Consejo de Seguridad, la delegación de Colombia como único país latinoamericano de los No Alineados, trabajó con el apoyo del CAUCUS en la elaboración de un proyecto de resolución para impulsar la paz en Centroamérica. El Consejo de Seguridad aprobó, el 27 de julio de 1989, la Resolución 637, que respaldo la acción de los cinco Presidentes Centroamericanos, apoyó la misión de buenos oficios del Secretario General en la región, y consagró la necesidad de que se realizaran elecciones libres en Nicaragua y se suspendiera la ayuda que terceros países prestaban a las fuerzas irregulares o insurgentes de la región. Al mismo tiempo, Colombia propició una reunión de Presidentes Centroamericanos que se celebró el 10 y 11 de diciembre de 1989 de acuerdo con la filosofía que inspiraba al Grupo de Contadora de resolver los conflictos de la zona en el ámbito latinoamericano y regional. El Embajador Enrique Peñalosa, como el Presidente del Consejo de Seguridad, declaró: " Los miembros del Consejo consideran que los cinco Presidentes centroamericanos son los que tienen la responsabilidad primordial de buscar soluciones para los problemas de la región, de conformidad con los acuerdos de Esquipulas." La Resolución 644 del 7 de noviembre de 1989, sobre la situación de Centroamérica, cuyo texto crea ONUCA (Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para Centroamérica), fue adoptada por unanimidad. Colombia hizo parte de ONUCA con grupo de oficiales.

En síntesis, la participación colombiana en la consolidación de la paz en Centroamérica toma impulso con la presencia activa en el Grupo de Contadora y su contribución en el proceso de que llevaría en 1987 a la firma de los acuerdos de Esuipulas II. De las recomendaciones surgidas en la reunión celebrada entre el Gobierno de el Salvador y el FMLN, en Ginebra en 1990, y con el antecedente de la solicitud hecha por los Cancilleres centroamericanos en su reunión en Méjico, el 30 de noviembre de 1998, dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas, surge el Grupo de Amigos del Secretario General; grupo en el que Colombia, México y Venezuela trabajaron como equipo de asesoramiento y apoyo para que el proceso de paz concluyera con éxito. La contribución del Grupo fue reconocida por Resoluciones del Consejo de Seguridad relacionadas con el tema, y en algunas de la Asamblea General en las que se elogia dicha labor. A mediados de 1991, el Consejo de Seguridad estableció la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador, ONUSAL, el 16 de enero del siguiente año se firmo en Chapultepec, México, la paz entre el Gobierno de El Salvador y el FMLN.

Estando Colombia en la Presidencia del Consejo de Seguridad, debió enfrentar una situación que puso en peligro la paz y la seguridad mundiales. El 19 de diciembre de 1989, 22.500 soldados de los Estados Unidos comenzaron a invadir el territorio de Panamá. Para justificar su acción, los Estados Unidos invocaban el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas para plantear el asunto como un caso de legítima defensa. Según los Estados Unidos, su acción era una respuesta a los ataques armados de fuerzas dirigidas por Manuel Antonio Noriega. Con anterioridad a la invasión, Panamá había denunciado ante el Consejo de Seguridad una serie de acciones norteamericanas que consideraba violatorias a su soberanía.

Nicaragua pidió la convocatoria a una sesión del Consejo de Seguridad que realizó el mismo 20 de diciembre. En ella intervinieron representantes de Nicaragua, la Unión Soviética, China, Francia, Gran Bretaña, Canadá y los Estados Unidos. El representante soviético pidió la condena de la invasión, la cual constituía según él "una flagrante violación de las normas elementales del derecho internacional y de la Carta de las Naciones Unidas." El representante de Francia se mostró relativamente neutral, "Canadá lamentó, al inicio de su intervención la actitud de los Estados Unidos, aunque finalizó diciendo que 'estaban justificados para actuar como lo hicieron', y en el mismo sentido pero de manera enfática se manifestó el Representante de la Gran Bretaña al afirmar ' apoyamos plenamente la acción tomada por los Estados Unidos." Los países No Alineados, miembros del Consejo de Seguridad (Argelia, Colombia, Etiopía, Malasia, Nepal, Senegal y Yugoslavia) elaboraron un proyecto de resolución (S/21048), presentado en la sesión del 23 de diciembre de 1989. El proyecto de reafirmaba el "derecho soberano de e inalienable de Panamá de determinar libremente su régimen social, económico y político y de mantener sus relaciones internacionales sin ningún tipo de intervención, subversión, coerción o amenaza extranjera". Antes de la votación, el Embajador Enrique Peñalosa, quien presidía el Consejo de Seguridad, sentó la posición colombiana:

" Colombia ha sido tradicionalmente abanderada del principio de la no intervención y del uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Es por eso que deploramos la intervención en Panamá de las fuerzas armadas de los Estados Unidos, lo que constituye una flagrante violación del derecho internacional y de la independencia, soberanía e integridad territorial de los Estados.

Consideramos que no puede haber motivos, ni aún de manera temporal, para que un Estado sea objeto de ocupación militar u otras medidas de fuerza armadas por parte de otro Estado.

Es por ello es que urge el cese inmediato de la intervención en Panamá. El pueblo panameño tiene derecho inalienable de autodeterminación sin imposiciones internas ni injerencias externas… Colombia ha promovido y continuará promoviendo distintas iniciativas para el restablecimiento de la democracia representativa en ese país, basadas en la concentración y el entendimiento entre los distintos sectores panameños."

El proyecto de resolución fue sometido a votación y obtuvo 10 votos a favor, entre ellos el de Colombia, una abstención (Finlandia) y 4 en contra (Canadá, Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos). Por lo tanto no pasó, debido al veto de los tres últimos Estados nombrados.

Aunque el tema de las elecciones que se realizaron en Haití en 1990, año en el cual Colombia formaba parte del Consejo de Seguridad, nunca se llevó formalmente a dicho Consejo, sí fue motivado de discusión en consultas informales. El asunto del proceso electoral en Haití surgió entre los miembros de permanentes del Consejo de Seguridad porque el Secretario General, durante consultas informales, dio a conocer una carta del Presidente provisional de Haití, en la que exponía la necesidad de que una fuerza armada de Naciones Unidas verificara y vigilara el proceso electoral. Colombia criticó la petición de la Secretaria General de enviar observadores armados para proteger a los expertos. Por otra parte, los Países del CARICOM enviaron una carta al Presidente del Consejo de Seguridad, en la que pedían participación del Consejo. Dada la situación de Haití y teniendo en cuenta la obligatoriedad de las decisiones del Consejo, una decisión en tal sentido le hubiera otorgado a éste un poder desproporcionado y más allá de lo autorizado por la Carta. Colombia, al igual que otros miembros, expresó su posición según la cual, y de acuerdo con la Carta, el Consejo sólo debe intervenir cuando estén en peligro la paz y la seguridad internacionales, lo que no era el caso. Para Colombia se traba de un asunto exclusivamente interno de ninguna manera implicaba un peligro para la paz y la seguridad internacionales. A la postre, la insistencia de la delegación colombiana incidió para que el tema de las elecciones en Haití fuera tratado en la Asamblea General y no en el Consejo de Seguridad, puesto que un mismo tema no puede ser tratado simultáneamente por ambos órganos.

Luego vino en Haití el golpe de estado contra el Presidente Aristide y las repetidas acciones infructuosas de la OEA para reponer en su cargo al Presidente constitucional. En el seno de la OEA, durante la Reunión Ad hoc de Ministros de Relaciones Exteriores, se aprobó la Resolución por la cual entre otras cosas se resolvió:

"…Dar un mandato al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos para que extreme acciones dentro del marco de la Carta en búsqueda de una solución pacífica a la crisis haitiana y, en contacto con el Secretario General de las Naciones Unidas, explorar la posibilidad y conveniencia de llevar la situación haitiana al conocimiento del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para lograr la aplicación universal del embargo comercial recomendado por la OEA.

Pedir al Secretario General que transmita la presente resolución al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas y que dé a ella la más amplia difusión."

Muy lejos estaban las posiciones de la OEA para mantener dentro del Organismo Regional el manejo de los conflictos en el Hemisferio. El llamado al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas era la confirmación de la impotencia. El desarrollo posterior en el asunto de la reposición a su cargo del Presidente Aristide es bien conocido: a instancias de los Estado Unidos se creó una fuerza internacional bajo el manto de las Naciones Unidas para intervenir en Haití. Y ello no obstante que tal como lo expresó Colombia, se trataba de un asunto interno que no ponía en peligro la paz ni la seguridad mundiales, lo cual es un requisito de la Carta de San Francisco para que las Naciones Unidas puedan intervenir. El resultado fue por primera vez en la historia de América, una fuerza militar multilateral con componentes extracontinentales, actuó en un país del Hemisferio bajo la cubierta de la Organización de las Naciones Unidas.

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