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"Briefing" regional sobre el Plan Estratégico de UNICEF a Mediano Plazo

(Cartagena de Indias, 08 de noviembre de 2001)

 

1. Objetivos: El objetivo de este documento es presentar a la Junta Ejecutiva de UNICEF una recopilación de los principales temas discutidos durante el Briefing Regional sobre al Estrategia de Mediano Plazo (EMP) de UNICEF que se llevó a cabo en Cartagena de Indias, Colombia, el 8 de noviembre del 2001. Además de los representantes de UNICEF, participaron delegados de Argentina, Chile, Paraguay, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Venezuela, Panamá, El Salvador, Guatemala, Costa Rica, México, Cuba, Jamaica, Guyana y Trinidad y Tobago.

2. Formato de la reunión: La reunión se caracterizó por un intercambio informal de ideas entre todos los participantes alrededor de cuatro bloques centrales que corresponden a las principales partes de la EMP: (I) Principios generales; (ii) prioridades globales de UNICEF; (iii) perfil de los programas de LAC (notas de país) y (iv) aplicación de la EMP en la región.

Los principios generales

3. La aproximación por derechos: Este fue el primero de los dos principios discutidos, junto con el de gestión por resultados. En general hay coincidencia sobre la utilidad de esta aproximación. Pero se plantearon en la discusión un conjunto de factores que merecen una atención detenida pues afectan directamente su aplicación.

4. Desarrollo de nuevos indicadores: Con el fin de dar aplicación a esta nueva aproximación por derechos, varios participantes resaltaron que es necesario desarrollar sistemas de información que reflejen adecuadamente este enfoque mediante nuevos indicadores. Varias ideas fueron presentadas relacionadas con este particular:

a. Los nuevos indicadores no necesariamente reflejarían algunos de los excelentes resultados que han sido obtenidos en LAC, por ejemplo, en materia de educación básica. Adicionalmente, podrían profundizar la falta de información en temas de alta sensibilidad para la región tales como la violencia intrafamiliar, la explotación de menores, las perspectivas sobre el ciclo de vida y los derechos fundamentales.

b. Existe incertidumbre sobre la metodología que debe seguirse para desarrollar indicadores que permitan ver lo que falta por hacer, en lugar de reafirmar lo que se ha hecho. En este sentido, los indicadores desagregados que empiezan a ser considerados en UNICEF podrían contribuir a identificar cuáles son los grupos que necesitan ayuda.

c. Las estadisticas más allá del registro de niños al nacer deben ser reforzadas pues no hacerlo está causando problemas de planificación a mediano y largo plazos.

d. Los nuevos indicadores basados en derechos serían indicadores complejos cuya generación sólo es posible si se combina la acción de actores publicos y privados, una labor de por sí bastante compleja.

e. Los nuevos indicadores deben incoporar elementos cualitativos y cuantitativos. Por ejemplo, ¿qué opinan las familias sobre los niños?, o ¿cómo es la sensibilidad de la sociedad al reconocmiento de los derechos de los niños? Este tipo de información demanda un trabajo diferente del tradicional para el cual no existe mucha práctica en los gobiernos.

f. LAC necesita cooperación internacional en el desarrollo de indicadores que desarrollen las metodologías existentes tales como la aproximación social (social assessment) y las evaluaciones de impacto.

g. En el desarrollo de indicadores necesitamos un consenso para rescatar los principios de universalidad e integralidad para responder a los aspectos sustantivos de todo el ciclo de vida y no sólo de las prioridades de UNICEF.

h. Hay ejemplos regionales del trabajo de UNICEF con gobiernos locales para la construcción de indicadores complejos con varios componentes. En este sentido, UNICEF debe convertirse en un punto de focal para compartir experiencias nacionales que beneficien a toda la región. Esta es la cooperación internacional que busca LAC que no es dinero sino cooperación para maximizar las capacidades existentes a nivel local.

i. Es imporante desarrollar indicadores no sólo en relación con los resultados sino también con respecto a la demanda. Así se da debida consideración a las familias y a los niños, beneficiarios de las políticas.

5. El impacto de los modelos económicos sobre los niños, niñas y adolescentes Varios participantes insistieron en el impacto de los modelos macroeconómicos sobre las políticas de infancia. La región, sin embargo, aún no ha desarrollado una posición común coherente sobre el particular que vaya del contenido social de las políticas al impacto social de las mismas. En este contexto se hicieron referencias a las bondades y dificultades de que UNICEF tenga mayor participación en el trabajo de organismos economicos internacionales que tienen una alta incidencia en los niveles de inversión en niños. Igualmente, se resaltó la importancia de introducir reformas legislativas que garanticen la continuidad, la legitimidad y la sustentabilidad de aquellas políticas que producen resultados favorables a favor de los niños

6. Privilegios o derechos: Esta disyuntiva mereció una atención especial en el intercambio. Aun fue notorio que la discusión del tema continúa aiberta, algunos elementos fueron resaltados:

a. Los derechos que se consagran en las convenciones internacionales se perciben como mínimos (puntos de partida) y no como máximos (puntos de llegada). Esta visión haría que, por lo tanto, el enfoque en privilegios sea limitado.

b. LAC es una vícitma de sus propios logros pues esto aleja las posibilidades de ayuda a pesar de la dimensión de las necesidades existentes. El enfoque en derechos podría ayudar a la región a ser más efectiva en el logro de este equilibrio entre logros y atención.

c. Una nota de precacuación política: podría ser aconsejable optar por el uso de la expresión "privilegio" en lugar de favorecer el uso de la expresión "violación". Esto podría hacer más viable la exigibilidad, y evitaría una polítización innecesaria del debate.

7. Las metas regionales: Mediante procesos intergubernamentales apoyados con participación de la sociedad civil, la región ha establecido sus propias metas en materia de infancia. Sobresalen, por ejemplo, la Quinta Reunión Ministerial sobre los niños y las políticas sociales que se llevó a cabo en Jamaica (Consenso de Kingston), las reuniones de los países del Caribe del Este para examinar el tema de los niños y el Plan de Acción de la Agenda Iberoamericana (Panamá). Se expresó el deseo de que la Oficina Regional de UNICEF y la CEPAL desarrollen un plan para el seguimiento del cumplimiento de los compromisos de estas reuniones, y consideren la posibilidad de fusionar los resultados de Jamaica y Panamá en una sola propuesta regional a la cual puedan acceder las agencias de Naciones Unidas.

8. Gestión por resultados: El segundo principio que fue objeto de discusión fue el de la gestión por resultados. De la discusión quedó claro que el principio cuenta con un gran apoyo en la región precisamente porque no es frecuente ver que dentro del sistema de Naciones Unidas se trabaje con este enfoque. El hecho de que UNICEF lo adopte como un principio es algo a lo cual se le da la bienvenida. Sin embargo, surgieron puntos que merecen ser resaltados:

a. La medición de los resultados debe hacerse con base en los nuevos indicadores, y en todo caso, teniendo en cuenta factores cualitativos que consulten las opiniones locales.

b. Existe poca información sobre las causas y determinantes que han llevado a que a un niño se le violen sus derechos. Las causas vienen de varios polos y por tanto se necesitan indicadores compuestos para determinarlas con el fin de medir con mayor precisión cuál política logró un determinado resultado. Se citó el ejemplo en un país de la región que logró disminuir la mortalidad infantil pero nunca pudo establecer exactamente cuál fue la determinante que hizo que se produjera este resultado deseado (políticas de educación o de salud).

c. LAC reconoce que hay un gran peligro con los resultados que consiste en retroceder cuando se cumple con un resultado. Sucede con frecuencia que las áreas de gestión más abandonadas coinciden con aquellas en las cuales se han producido logros. Paradójicamente, lo logrado deja de ser una prioridad.

Las prioridades globales de UNICEF

9. Coincidencia con las prioridades regionales: Existe un gran nivel de convergencia entre las prioridades gobales y las metas acordadas a nivel intergubernamental en las reuniones regionales que se han llevado a cabo recientemente en Kingston, Panamá y Lima. Algunos participantes sugirieron que la Oficina Regional construya una matriz en la cual cruce las prioridades regionales y las globales de UNICEF definidas en la EMP con el fin de precisar las ventajas competitivas de UNICEF en la región. Este ejercicio podría ser de gran importancia para el nuevo ciclo de cooperación que se inicia el próximo año.

10. Enfasis en temas regionales: Durante la discusión, algunos de los países participantes quisieron enfatizar temas particulares que en algunos casos reflejan preocupaciones nacionales y/o regionales. Algunas de ellas no están reflejadas en la EMP. Sobresalen:

a. Migraciones. Los niños migrantes de LAC suelen quedar abandonados a su suerte generando un conjunto de problemas que deben ser atendidos primordialmente en los países de destino.

b. VIH/SIDA. Aun cuando los avances en la región son notorios, también hay claras señales de alarma, especialmente en materia de prevención: (i) se ha abandonado el tema de la planificación familiar a pesar de la importancia del mismo en décadas anteriores; (ii) se ha presentado un retroceso en toda la región en el grupo de mujeres entre 15 a 25 años en donde el riesgo de SIDA es especialmente alto; (iii) no hay una continuidad en todos los casos en las estrategias de prevención en las etapas tempranas con las que deben seguir durante la adolescencia.

c. Educación de niños. Se favorece la educación de las niñas pero se resaltó con insistencia que la educación de los niños presenta problemas propios y serios que deben ser atendidos con la misma prioridad especialmente durante la adolescencia cuando tienden a perder interés en la educación.

d. Familia. Fue reslatada la importancia de la familia para el trabajo en las prioridades globales de UNICEF. Se resaltó la importancia de mantener la orientacion hacia la familia, incluyendo la integración de los padres de familia y los maestros.

e. Desastres naturales. LAC ha mostrado grandes avances en la atención de emergencias humanitarias por desastres naturales. En esta materia, los niños han sido y deben continuar siendo una prioridad.

f. Trafico de niños, niñas y mujeres. Es un tema especialmente agudo en algunas subregiones de LAC que, se consideró, no ha sido objeto de suficiente atención.

g. Violencia intrafamiliar. Es un tema de gran importancia en LAC que incluye maltrato físico y moral, y explotación sexual. La prevención de esto se lleva a cabo en la escuela, la familia y las actividades extracurriculares.

h. Recreación. Se trata del acceso a actividades culturales como una respuesta para que un menor entienda que hay alternativas en la vida. En situaciones de desastres naturales y en menores desvinculados de conflictos armados la priorización de este tema ha producido resultados muy positivos.

11. Integralidad: Todos los derechos son importantes y tienen el mismo estatus, y por tanto, en LAC los procesos de elaboracion de planes estrategicos son fundamentales. Por ello, en aplicación del principio de la integralidad, varios participantes hicieron referencia a la necesidad de identificar con mayor precisión aquellas áreas que están cubiertas por las agencias de Naciones Unidas con respecto a los niños y los adolescentes.

12. Importancia de UNICEF en la definición de estrategias nacionales: Para ciertos países en algunas subregiones de LAC, las responsabilidades globales de UNICEF contribuyen a guiar las políticas nacionales y a implementarlas.

13. Las disparidades regionales: Existen disparidades en los indicadores y metas a nivel global, regional, subregional, e incluso a nivel nacional, que deben ser consideradas debidamente en la formulación y aplicación de políticas.

Perfil de los programas de LAC (notas de país)

14. Ambito de aplicación: Mediante un análisis de situación que incluye problemas, dificultades, alcances y resultados, los gobiernos han establecidos prioridades nacionales. Gran parte de estas prioridades son promovidas sin la ayuda de UNICEF. Algunas, sin embargo, se trabajan conjuntamente con UNICEF. Las notas de país reflejan esto último.

15. Convergencia MTSP/Notas de país: Un estudio de las notas de país preparado y presentadodurante la reunión por un delegado de la Oficina Regional de UNICEF para LAC demostró que existe una gran convergencia entre lo que se está haciendo en la región y las prioridades de la EMP.

Aplicación de la EMP en la región

16. Cooperación horizontal: Con insistencia, los participantes hicieran referencia a la importancia de la cooperación horizontal. Algunos incluso sugirieron que cabría que la EMP contuviera incentivos para este tipo de cooperación en LAC que involucre no sólo los gobiernos sino también a otros socios estratégicos. Además de un reconocimiento explícito al importante papel que puede cumplir UNICEF para fomentar esta cooperación, se sugirió:

a. Centrar el trabajo sobre las metodologías y procedimientos para la solución de problemas, es decir, eviatar que el ejercicio se restrinja al intercambio de buenos ejemplos o prácticas pues lo que sucede en la práctica es que cada uno ofrece información sobre los resultados obtenidos sin compartir información relevante sobre las formas de resolver problemas existentes.

b. Desarrollar proyectos piloto mediante cooperación internacional que sean replicables teniendo en cuenta los recursos disponibles y los problemas de escala (es decir, previendo que lo que se desarrolle a nivel local pueda servir a nivel nacional).

c. Incorporar socios estratégicos que incluyan no solo a las organizaciones no gubernamentales sino también al sector privado.

d. Divulagar información sobre iniciativas comunitarias y que no siempre cuentan con financiamiento.

e. Aprovechar el entorno que ofrece esta cooperación para consolidar una infrasestrucutra legislativa que favorezca la exigibilidad de los derechos de los niños.

f. Facilitar mecanismos de trabajo que abran espacio a un nuevo paradigma que facilite el monitoreo y la evaluación de resultados con base en los nuevos indicadores.

17. Los socios estratégicos: El trabajo con socios estratégicos en LAC fue resaltado como un modelo para la implementación y para el monitoreo. Los actores centrales serían los siguientes:

a. Las organizaciones de la sociedad civil. Algunos participantes advirtieron sobre aquellas ONGs globales que compiten con UNICEF en la consecusión de recursos. Sobre el particular se encontró que de todas maneras es conveniente darles tratamiento como socios estratégicos de este proceso. De igual modo, se resaltó que UNICEF tiene una ventaja competitiva vis a vis las ONGs que consiste en el aval que los gobiernos han ofrecido a través de muchos mecanismos incluidas las notas de país.

b. Sector privado. Hay un surgimiento de la responsabilidad social corporativa mediante la cual las empresas no solo se colocan como donantes de recursos sino que se involucran directamente en el trabajo a favor de la infancia. Existen ejemplos en LAC en donde el sector privado participa de manera sustancial en la financiación de los programas de UNICEF.

c. Los bancos financieros regionales y globales. Estos son socios estratégicos que han financiado proyectos conjuntos en la actualidad, y podrían estar más involucrados si se abren mayores espacios de cooperación horizontal.

18. La cooperación vertical: En algunos casos también es necesario fortalecer la cooperación entro lo nacional, lo regional y local para la producción de resultados. UNICEF tendría ventajas que le permitirían cumplir un papel relevante en esta materia.

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