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Colombia en la Cumbre Mundial a favor de la Infancia

(Informe de Colombia a Favor de la Infancia 1990-2000)

 

A. INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES.

Cumbre Mundial y Política Nacional de Infancia.

La delegación de Colombia a la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia, realizada en septiembre de 1990, fue liderada por el Presidente de la República, Cesar Gaviria Trujillo. Los principales compromisos adquiridos durante la Cumbre se incluyeron en el Plan Nacional de Desarrollo de 1990-94. El Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- aprobó el Plan de Acción a favor de la Infancia -PAFI 1991-1994 dirigido a los menores de siete años. Con el auspicio de UNICEF, a mediados de 1991 se propuso un modelo demostrativo de análisis de situación y definición de plan de acción en el ámbito regional. Paralelamente, en el nivel nacional se decidió impulsar programas específicos, entre los que destacan el Plan Nacional para la Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna y la Iniciación del Grado Cero para los Preescolares.

Durante el primer semestre de 1992, se consideró necesario reformular el PAFI. Se incluyeron las políticas y programas definidos para los menores de 18 años y se extendieron las metas hasta el final de la década. El PAFI fue diseñado por una comisión intergubernamental e intersectorial coordinada por la Oficina de la Primera Dama de la Nación, con el apoyo de UNICEF; en forma simultánea, y como consecuencia del proceso de descentralización se inició la territorialización del Plan. En 1994 el PAFI se incluyó como política de niñez en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo (94-98) y se amplió su perspectiva a un compromiso nacional y a un cambio cultural en favor de la infancia. En 1996, bajo la coordinación de la Consejería para la Política Social de la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, se revisaron las metas para el año 2000 con la participación de las entidades del orden nacional comprometidas en el PAFI. Paralelamente, con el apoyo de UNICEF, se diseñó y ejecutó la estrategia del Pacto por la Infancia como mecanismo para descentralizar el PAFI y asegurar la organización local de sus otros componentes.

El Pacto por la Infancia logró el posicionamiento del tema de niñez en las agendas de los gobiernos locales, trascendiendo la mera responsabilidad institucional de este grupo de población y logrando el interés, la responsabilidad y el compromiso de la sociedad. Uno de los logros más significativos fue la definición de los diagnósticos departamentales de la situación de la niñez; por primera vez los gobernantes territoriales incluyeron en sus planes de desarrollo, políticas y programas dirigidos a la familia y la infancia.

El actual Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002) incluye en sus políticas la atención integral a la niñez, con énfasis en el fortalecimiento de la promoción y la prevención mediante diferentes mecanismos, en los que la sociedad civil tiene un papel preponderante y cuyo eje es el hogar de bienestar y el establecimiento educativo donde la desnutrición, el abuso, el maltrato y la drogadicción, pueden ser detectados más tempranamente. La política actual está encaminada a promover la atención integral de la niñez y la solución de conflictos al interior de la familia y la comunidad, bajo los principios de compromiso, participación, equidad de género y respeto a las diferencias culturales y regionales, tanto en las zonas urbanas como en las rurales.

Mecanismos de seguimiento

En 1992, para promover el Plan y efectuar exámenes periódicos del mismo, se organizó un equipo técnico dependiente de la Oficina de la Primera Dama de la Nación responsable de coordinar y concertar las acciones con los sectores sociales y con las entidades territoriales e impulsar los mecanismos de seguimiento. Dos años después se trasladó al DNP y, en 1997 fue incorporado a la Consejería Presidencial para la Política Social.

Al incluir la política de niñez y familia en los planes de desarrollo de la última década, se han examinado los principales avances del PAFI buscando formalizar un sistema de programación y asignación de recursos acorde con las metas anuales definidas. Así mismo, para su seguimiento, se han incluido los indicadores PAFI en el sistema de indicadores sociodemográficos SISDE.

A finales del primer semestre de 1996 la Consejería Presidencial para la Política Social, en coordinación con el DNP, convocó al equipo PAFI para analizar los avances nacionales, conocer las propuestas regionales y adecuar los programas institucionales a sus propias necesidades. Este ejercicio mostró avances programáticos en el campo de las metas de salud, nutrición, educación y agua potable. En el campo de la protección se evidenció que aunque el país había progresado en el reconocimiento de los problemas, no se contaba aún con verdaderos programas que dieran respuesta en forma integral a los múltiples requerimientos para la restitución de los derechos de la niñez. Así mismo se identificó que la formulación inicial de las metas no correspondió con un diagnóstico que reflejara la realidad objetiva de la situación.

En cuanto a la producción de indicadores, se encontró que las metas de salud y atención materno infantil gozaban de mayor disponibilidad de información actualizada y de indicadores estandarizados. El monitoreo y seguimiento de la meta relacionada con agua potable y saneamiento básico presentó recopilación insuficiente y asistemática. Los indicadores de nutrición mostraron dificultades por falta de estandarización de las metodologías y periodicidad de la medición. En el campo de la educación los indicadores tradicionales tenían buena disponibilidad y estandarización, no así aquellos requeridos para medir su calidad tales como horas efectivas de aprendizaje y desarrollo de habilida-des. Las metas relativas a protección de la niñez mostraron graves vacíos en cuanto a definición de indicadores, estandarización de variables, mecanismos de registro, recolección de datos y dispersión de fuentes de información.

Por lo anterior, la Consejería y el DNP propusieron las bases para la formulación de programas integrales en el campo de la protección infantil, lo mismo que articular el PAFI con el Sistema de Indicadores Socio-demográficos a cargo del DNP, para hacer el seguimiento de las metas y realizar, en 1996, la Encuesta sobre Niñez y Adolescencia en Colombia a través del DANE. Al tiempo se decidió incluir módulos específicos sobre niñez en las encuestas periódicas de hogares de esa entidad.

A principios del año 2000 se decidió incluir variables adicionales a la encuesta nacional de demografía y salud para evaluar el progreso de las metas. También se definieron estrategias y criterios de alianzas entre las diferentes entidades a fin de unir esfuerzos y recursos para la realización de estudios específicos y encuestas nacionales para el desarrollo de subsistemas de información. En este sentido se diseñan procedimientos para capturar información y hacer el seguimiento de los objetivos y metas de la Política Nacional Construcción de Paz y Convivencia Familiar, Haz Paz, del Plan Nacional de Atención a las Personas con Discapacidad y del Plan para la Erradicación del Trabajo Infantil. Sin embargo, aún persiste dispersión y deficiencias en la información, tanto en el ámbito nacional como en el local.

Informes al Comité de Derechos del Niño

Colombia ha presentado dos informes al Comité de Derechos del Niño; en enero de 1995 y en agosto de 1998. En ellos se destacaron los programas orientados a la salud básica y el bienestar de los niños / as menores de siete años, creados a finales de la década de los ochenta, al igual que la formulación del PAFI y el desarrollo de la estrategia Pacto por la Infancia de la década de los noventa. Así mismo se analizó la situación del sistema educativo, las dificultades en el acceso a la educación inicial y a la secundaria, y los programas creados para mejorar esta situación. En el campo de la protección se destacó la problemática de los niños trabajadores, el tema del maltrato y abuso, y el de los niños con discapacidad.

El Comité al tiempo que ha expresado su beneplácito por la suscripción de diferentes Convenciones Internacionales relacionadas con la protección de la niñez y la mujer; por el hecho de haber creado estructuras destinadas a promover y proteger los derechos de los niños / as y la promulgación de leyes y acuerdos en el campo de los derechos humanos, ha expresado como sus principales preocupaciones la insuficiente aplicación de las leyes y medidas establecidas para dar cumplimiento a la Convención, y por las consecuencias y violaciones sistemáticas a los derechos de los niños debidas al conflicto armado interno; por ello ha urgido que se considere la protección de la niñez como un tema de alta prioridad en las negociaciones de paz. El Comité también ha recomendado retomar el proceso de reforma del Código del Menor, mejorar la coordinación entre instituciones que trabajan en la aplicación de la Convención y continuar la reforma del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

A las distintas observaciones hechas el gobierno ha respondido explicando las acciones que se desarrollan en cada uno de los temas motivo de preocupación y haciendo esfuerzos por responder con más y mejores acciones en las áreas en donde se encontraron las debilidades. De esta forma se adoptaron diversas medidas como no reclutar conscriptos menores de edad, fortalecer los programas de protección de las niñas/os vinculados al conflicto armado, dar facilidades de acceso para denunciar casos de abuso sexual y violación, erradicar las minas antipersonales y respetar al Derecho Internacional Humanitario, entre otras iniciativas.

B. PROCESO PARA LA ELABORACION DEL INFORME DE FIN DE DECADA.

Este informe corresponde a un resumen ejecutivo del reporte presentado a la Quinta Reunión de Ministros de América Latina y El Caribe sobre Infancia y Política Social, efectuada en octubre de 2000. Para la construcción de dicho reporte cada sector trabajó en el análisis de los programas y metas correspondientes y, para integrarlo, se efectuaron una serie de jornadas de trabajo con los equipos gubernamentales interinstitucionales. La Consejería Presidencial para la Política Social y la Cancillería, con la colaboración de UNICEF, coordinaron su elaboración. Participaron el Despacho de la Primera Dama, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Red de Solidaridad Social, la Consejería para la Equidad de la Mujer, los Ministerios de Educación y de Salud, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Con relación a las fuentes de información utilizadas, como se mencionó, el DANE ha introducido módulos especiales durante la década del 90 en las Encuestas de Hogares para obtener la información de seguimiento necesaria; también los distintos sectores han realizado estudios especiales para ello. Una de las principales fuentes la constituyen las Encuestas Nacionales de Demografía y Salud -ENDS- que realiza PROFAMILIA cada cinco años; sus ventajas son: 1) estas fueron realizadas coincidentemente al principio del compromiso (1990), a medio período (1995) y al final de la década (2000); 2) proporcionó datos muy recientes que los sistemas rutinarios de información estaban lejos de brindar; 3) los instrumentos de las encuestas manejaron iguales variables, por lo que sus resultados son fácilmente comparables en el tiempo; y 4) en la última encuesta se logró introducir preguntas para capturar datos específicos cuyo fin es mostrar indicadores propios de las Metas de la Cumbre en favor de la Infancia.

No se ha realizado un análisis conjunto con organizaciones de la sociedad civil, aunque si se ha tenido en cuenta el último informe alterno de las ONGs presentado en el 2.000 al Comité Internacional de Derechos del Niño. Las conclusiones y recomendaciones contenidas en el presente documento serán difundidas al más alto nivel del Gobierno, constituyendo una oportunidad para hacer ajustes a la Política Nacional sobre Infancia y Familia, con base en los hallazgos presentados.

C. ACCIÓN A ESCALA NACIONAL E INTERNACIONAL(ACCIONES PÁRRAFOS 34 Y 35 PMA - CMI)

Como se ha explicado en el numeral A, las acciones propuestas a favor de la niñez se vienen realizando como parte de los Planes Nacionales de Desarrollo del país. En el numeral D se especifican las acciones que el país realizó durante la década para cumplir con los compromisos derivados de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia.

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D. MEDIDAS ESPECIFICAS RELACIONADAS CON LA SUPERVIVENCIA, LA PROTECCIÓN Y EL DESARROLLO DEL NIÑO

a) Convención sobre los Derechos del Niño.

La Constitución Política Nacional de 1991 incluye un articulado específico para declarar los derechos de los niños, destacando que prevalecen sobre los de los demás. Mediante la Ley 12 de 1991 Colombia ratificó La Convención Internacional sobre los Derechos de los Niños y, por tanto, sus contenidos hacen parte de la legislación nacional. Con el objetivo primordial de crear a largo plazo una cultura en favor de la infancia, se han desarrollado estrategias para la promoción de los derechos de la niñez en el seno mismo de la familia, mediante el trabajo con instituciones nacionales, entes territoriales y organizaciones no gubernamentales y sociales. Con apoyo de UNICEF, la Defensoría del Pueblo llevó a cabo en 1991 un programa de divulgación masiva para hacer conocer los derechos contenidos en la Convención, en la Constitución, en el Código del Menor y en otras disposiciones. A este proceso se sumaron muchas organizaciones no gubernamentales.

En 1996 la Presidencia lideró la ejecución de un plan nacional de capacitación a multiplicadores como educadores, padres de familia, madres comunitarias, funcionarios de salud, jueces y policía de menores, y defensores y comisarios de familia; también se hizo divulgación entre los niños y las niñas y en la comunidad en general. El propósito del plan era hacer conocer los derechos de los niños y promover su ejercicio a través de las instituciones existentes. La Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo han enmarcado su acción de vigilancia y protección en los derechos fundamentales del niño.

Para el ejercicio de los derechos de los niños se requieren cambios generacionales que incorporen nuevas actitudes culturales a favor de la infancia. Colombia es un país que se encuentra iniciando ese proceso. La falta de continuidad de los programas de promoción y divulgación y la variación de las responsabilidades institucionales, aunado a los altos costos que implica la utilización de medios masivos para estos propósitos, también son limitaciones.

Hacer valer los derechos humanos de los niños constituye una de las lecci ones más importantes dentro de una sociedad marcada por el conflicto interno ya que invocan sentimientos de respeto, solidaridad, aceptación y ternura hacia el grupo prioritario de la sociedad. También se ha aprendido a utilizar estrategias y metodologías promocionales y educativas sobre los derechos, lo cual puede ser replicado en otros grupos vulnerables y a grupos heterogéneos de población. Es clara la necesidad de introducir en el currículo escolar los contenidos sobre derechos de la infancia y su prevalencia en Colombia.

b) Salud INFANTIL.

Mortalidad Infantil.

En Colombia la tasa de mortalidad infantil es uno de los indicadores de salud que ha logrado mayor descenso y transformación en su estructura durante los últimos años, pasando de 123,2 óbitos de menores de un año por mil nacidos vivos en 1.950 a 37 en 1990 y a 28,1 para el año 2000. Este descenso esta asociado a diversas causas, entre las cuales se destacan el mejor nivel educativo de las mujeres, los esfuerzos sistemáticos por llevar mensajes educativos sobre salud a la población y un mayor acceso a los servicios básicos de salud.

A pesar de los avances logrados en la reducción de la mortalidad infantil promedio, persisten grandes diferencias entre las diversas regiones del país. En departamentos desarrollados la mortalidad infantil es de 20 por 1000, mientras que otros registran cifras hasta 100 muertos por 1000 NV. Estas diferencias territoriales internas son manifestación y consecuencia, al tiempo, de las inequidades regionales y sociales que caracterizan al país.

Es fundamental focalizar los esfuerzos en las poblaciones de las regiones más pobres y continuar promoviendo la educación de la mujer y la cobertura de los servicios materno infantiles. La disminución de la mortalidad infantil continua asociándose a una mayor cobertura de mujeres a través de los programas de atención prenatal; se ha comprobado que estas madres aprenden a consultar mas tempranamente los servicios de atención infantil.

Enfermedades diarreicas -ED- e infecciones respiratorias -IRA-. Atención básica de salud.

Según datos disponibles, entre 1992 y 1996 la tasa de mortalidad por ED en menores de 5 años bajó de 45.9 por 100.000 habitantes a 19.3 defunciones. No ha ocurrido lo mismo con la morbilidad, cuya tendencia se mantiene aunque tuvo algún incremento entre 1991 y 1995. Las Enfermedades Diarreicas -ED- continúan siendo un problema de salud pública, pues ocupan los primeros lugares de morbilidad y mortalidad en menores de cinco años, sobre todo en los municipios con menor grado de desarrollo; de igual modo la IRA, que constituye la primera causa de consulta médica. En términos absolutos, se observa una disminución muy significativa de las defunciones por IRA de 1992 a 1996. La morbilidad por estas causas no muestra alteraciones significativas entre 1990 y 1997.

En Colombia poco se han modificado las condiciones socioeconómicas de la mayoría de la población pobre y, por ende, los principales factores de riesgo asociados a la EDA e IRA, especialmente en los departamentos con menor grado de desarrollo. Además los municipios no han asumido enteramente sus responsabilidades en desarrollo de la salud pública y el control de los factores de riesgo susceptibles de control con acciones de promoción y prevención.

Para el fortalecimiento de las intervenciones el gobierno nacional deberá impulsar el cumplimiento de las responsa-bilidades territoriales en salud, teniendo en cuenta: a) Que corresponde a los gobernantes departamentales y municipales desarrollar la infraestructura necesaria y fortalecer los procesos requeridos para la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad, la vigilancia en salud pública y el control de factores de riesgo, en las colectividades a su cargo. b) La integración funcional de autoridades, instituciones y organizaciones públicas y privadas para la protección de la Salud Pública y el desarrollo social. c) El fortalecimiento de la asistencia técnica al personal de salud del nivel local de atención. d) El seguimiento, y la evaluación de procesos desarrollados en las entidades territoriales. e) Que no se puede descuidar el proceso de vigilancia epidemiológica permanente sobre el comportamiento de estas patologías si se quiere conocer el impacto de los programas.

Vacunación.

Entre 1.999 y 2.000 Colombia cumplió la mayoría de las metas en este campo. Los casos de Poliomielitis llegaron a cero en 1992. Desde 1991, año en que se presentó el último caso de Polio en Colombia se inició El Plan de Certificación de Erradicación de la Poliomielitis. Las coberturas de vacunación con VOP, han permitido mantener el territorio nacional libre de circulación de Polio virus salvaje. A partir de 1997 el país no cumple con el indicador de coberturas de vacunación por encima del 95%; finalizado 1999 el 75 % de los municipios del país presentan coberturas no útiles. En 1998 se programó una Jornada Nacional de vacunación con VOP dirigida a todos los niños menores de cinco años, con un cumplimiento del 85 %. La certificación de erradicación recibida en 1994 se encuentra hoy en proceso de consolidación.

En cuanto a Tétanos Neonatal - TN, las actividades de vacunación en MEF realizadas en Colombia han sido efectivas para disminuir la incidencia a menos de 1 caso por 1000 nacidos vivos, en el 99.5% de los municipios del país. En 1989 Colombia inició actividades del plan de eliminación con la intensificación de la vigilancia del tétanos neonatal y la vacunación de todas las MEF residentes en los municipios de alto riesgo. La frecuencia de casos de TN se redujo en 89%, la mortalidad por TN se disminuyó en un 80%. Al finalizar 1999 se notificaron en el país 19 casos de TN. La letalidad de la enfermedad de acuerdo a 14 casos en los que se pudo obtener este dato fue del 57%.

En erradicación del Sarampión se ha logrado cumplir el 85% de la meta, vacunando con triple viral a niños de 1 año e inoculando refuerzos de antisarampionosa a menores de 5 años, madres comunitarias, personal hospitalario y otros grupos de riesgo. Se han logrado importantes avances en la interrupción de la transmisión autóctona del virus. De 1994 a 1999 los casos confirmados de sarampión disminuyeron en un 97%. Hasta la semana 30 del 2000. no se ha confirmado ningún caso. La eliminación del sarampión se inició en 1993 con una campaña de puesta al día dirigida a los niños de 9 meses a 14 años, vacunando alrededor de 11 millones de niños con cumplimiento del 97%. En 1999 ocurrieron los últimos dos casos comprobados de sarampión.

Aunque las coberturas efectivas de vacunación para los biológicos que hacen parte del programa regular estuvieron por encima, o muy próximas al 90% entre 1993 y 1996, han venido decreciendo sin alcanzar coberturas útiles desde 1.997. Actualmente se ejecuta una campaña nacional de intensificación del programa regular de vacunación, con el propósito de recuperar las coberturas útiles en las zonas críticas.

El proceso de descentralización ha dado autonomía a los alcaldes para manejar los fondos de los programas de salud pública y muchos de ellos no tienen capacidad técnica para hacerlo bien. Con la reforma del sector aparecieron nuevos actores que administran fondos del Estado para brindar atención en salud a sus asegurados, con detrimento de la salud pública local. Así mismo el conflicto armado se ha agudizado en los últimos años, impidiendo en muchos municipios la vacunación. Otro factor ha sido el desabastecimiento de vacunas en los últimos años, por recorte en los fondos para cubrir el presupuesto del PAI y lograr el abastecimiento conforme a las necesidades del país.

Es posible la erradicación de algunas de éstas enfermedades en tanto se mantengan altas coberturas. Se ha confirma-do la conocida experiencia de que es preciso tener programas nacionales para el control epidemiológico de las enfermedades de alta transmisibilidad como las inmunoprevenibles, pues los municipios han demostrado no ser capaces de mantener coberturas útiles de vacunación.

VIH/SIDA y Enfermedades de Transmisión Sexual.

En la década del 90 al 2000 se ha logrado notorio desarrollo en el área de Salud Sexual y Reproductiva -SSR- con un gran avance en lo jurídico y normativo, y mediante políticas y estrategias para su promoción con perspectiva integral enfatizando en los grupos poblacionales más vulnerables. Los siguientes son los principales progresos logrados por el sector salud durante este periodo.

Introducción de la SSR en la agenda de los políticos mediante su inclusión en los planes de desarrollo locales y la difusión de los derechos sexuales y reproductivos de la población en todas las etapas del ciclo vital.

Diseño de metodologías para fortalecer la Información, Educación y Comunicación para promover la sexualidad responsable y creación de líneas telefónicas que brindan información sobre prevención de ETS y VIH/SIDA.

Vigilancia epidemiológica de ETS y VIH/SIDA en grupos de alto riesgo mediante Comités Locales (COVES)

Elaboración de normas técnicas y guías de atención para la protección específica y la atención de enfermedades que afectan la SSR con énfasis en VIH/SIDA.

Diseño de indicadores para el control de gestión y la evaluación de calidad de las normas y guías de atención para Salud Sexual y Reproductiva.

Desarrollo de programas de participación social con ONGs y con grupos de alto riesgo. En el sector educativo se introdujeron contenidos curriculares sobre sexualidad, enfermedades de transmisión sexual y específicamente sobre VIH/SIDA, buscando promover cambios actitudinales y comportamentales entre los niños y los jóvenes para una sexualidad sana y segura y procurando su extensión a la familia y a la comunidad.

Una de las grandes limitaciones para la protección de los niños infectados y enfermos es la baja cobertura de atención por las entidades del Estado, debido a los altos costos del tratamiento y a las limitaciones presupuestales. De igual manera la inversión que se hace en la pesquisa activa de infectados en grupos juveniles de bajo riesgo es prácticamente inexistente. Por otra parte, la alta frecuencia del abuso y explotación sexual a que se ven sometidos grupos importantes de niños al tiempo que la invisibilidad de esta problemática, continúa haciendo de difícil detección el riesgo de transmisión de las ETS y del VIH/SIDA.

Como lecciones en este campo, es necesario reconocer que las emociones que suscita el SIDA se reflejan en la planeación, implementación y toma de decisiones frente a su inclusión en las políticas y currículos educativos. Al tiempo existe una fuerte evidencia de la efectividad de la educación en el logro de comportamientos sexuales seguros, se requiere aprender de los programas que han tenido éxito e incorporar componentes de género en las acciones que se planifiquen. Los aspectos socioculturales en los que se desarrolla la vivencia y actividad sexual y se negocia la seguridad y el riesgo no deben subestimarse. Estos son fundamentales en el éxito de las acciones educativas en especial de las campañas. Se ha observado que a mayor situación de pobreza mayor vulnerabilidad al SIDA y a mayor infección mayor pobreza. Esto obliga a trabajar los programas de prevención y atención del VIH/SIDA de la mano de los de reducción de la pobreza.

Agua y Saneamiento ambiental.

El marco institucional del sector ha evolucionado cíclicamente como respuesta a las diferentes reformas del Estado, con predominio actual de la descentralización. En la presente década, la Constitución de 1991 establece los servicios de agua y saneamiento como un derecho colectivo y como una obligación del Estado, dejando en el municipio la responsabilidad de su prestación. Igualmente se dieron desarrollos legislativos importantes en el sector distribuyendo competencias y recursos y organizando las entidades, el control y vigilancia y, asignando a los municipios la obligación de garantizar la participación de los usuarios y la asignación de subsidios a las poblaciones de más bajos ingresos. El Ministerio de Salud mantiene las funciones sobre normas y control de calidad del agua. Sin embargo, el esquema deja un vacío importante en cabeza de los departamentos.

La situación de saneamiento ambiental muestra problemas de infraestructura y deficiente calidad de sus servicios. En 1996, de 1.070 municipios, 574 tenían acueducto con planta de tratamiento pero sólo 236 (el 22.9%) de ellas estaban en pleno funcionamiento. Para 1997 la cobertura urbana de agua era del 94.1%; así, casi 2 millones de habitantes carecían del servicio de acueducto. En cuanto a las zonas rurales, la cobertura de acueducto en 1997 era del 38.1%; para esa fecha la población rural era de unos 12 millones de habitantes, con déficit del servicio para 7.5 millones.

La disponibilidad de agua potable para el 2000, según la ENDS, muestra que la población con conexión al acueducto es de 78% (97% en la zona urbana, y 27 % en la rural). Los aumentos más significativos también están en la zona rural la cual tenía 12% en 1995, en tanto que la urbana era de 95%

Para alcantarillado, en 1997 la cobertura urbana era del 80.8% existiendo 5.5 millones de personas sin este servicio. La ENDS señala que para el 2000 el 91% de los hogares urbanos cuentan con servicios de alcantarillado, en contraste con apenas el 14% de los de la zona rural.

Las nuevas funciones de los municipios se asignaron sin un proceso de transición que fortaleciera la capacidad técnica, administrativa y funcional de esos entes territoriales, lo cual acentúa sus dificultades para la adecuada prestación de estos servicios. La inmensa mayoría de municipios no estaban preparada para asumir esas nuevas responsabilidades. La peor situación la viven los más pequeños y las comunidades rurales. Los Ministerios de Desarrollo Económico y Obras Públicas, con el apoyo de UNICEF han impulsado el programa de modernización y gestión empresarial que fomenta la participación a través de operadores locales, con énfasis en aquellos municipios que no despiertan mayor interés a los operadores privados.

Las inversiones realizadas durante las últimas décadas han permitido contar con una infraestructura relativamente nueva pero con grandes déficit operativos y de mantenimiento. Para que la descentralización funcione en este campo se requiere fortalecer técnicamente a los municipios y dar asistencia técnica a los más débiles. La insostenibilidad de las pequeñas empresas necesita de un mecanismo de economía de escala que les permita apoyarse, hacer uso eficiente del agua y adoptar las regulaciones existentes.

c) ALIMENTACION Y Nutrición

Seguridad alimentaria del hogar.

En el ámbito de las familias en pobreza, su seguridad alimentaria se ha visto comprometida en razón del crecimiento de las tasas de desempleo y del aumento relativo de los precios de la canasta familiar, frente a ingresos bajos que afectan a más del 50% de la población; de ésta el 20% no alcanza a cubrir la totalidad de sus necesidades de calorías y nutrientes y, por tanto, están en franca inseguridad alimentaria.

Para el decenio 1996- 2006 hay un Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PNAN- cuyo objetivo es contribuir al mejoramiento de la situación alimentaria y nutricional de la población pobre, con atención integral y multisectorial en salud, nutrición, alimentación, educación, agricultura, comunicaciones y medio ambiente. El plan desarrolla ocho líneas de acción que incluyen la seguridad alimentaria y la diseminación de conocimientos en alimentación y nutrición . El ICBF ha avanzado en el desarrollo del proyecto de soya, la asistencia a 4´173.698 usuarios de proyectos de atención integral con componente nutricional y el aseguramiento de la producción y distribución de 27.000 toneladas de Bienestarina. También se han hecho mediciones de flúor y yodo en la sal para consumo humano, las cuales en el 72% y 86.4% de los casos cumplen con la norma, respectivamente.

Además, a las mujeres gestantes y madres lactantes se les proporciona una ración de 2 kilos de Bienestarina al mes durante dos años. A los preescolares se le suministra una ración diaria compuesta por arroz, aceite, lenteja y Bienestarina, durante 270 días al año y, a los escolares se les distribuye una ración diaria compuesta por 200 centímetros cúbicos de leche larga vida y una galleta enriquecida de 35 gramos durante 160 días al año.

Entre las limitantes para la producción de alimentos está la apertura económica que trajo como consecuencia el retiro de barreras proteccionistas y lanzó al sector a competir con otros países productores, sin estar adecuadamente preparado para ello. Igualmente la tendencia a la concentración de propiedad de la tierra que desplaza a los pequeños productores. El desempleo creciente y los bajos ingresos familiares son los obstáculos a superar para lograr seguridad alimentaria en los hogares.

El país continúa desarrollando experiencias en planes de nutrición con componentes de distribución subsidiada de alimentos a poblaciones de alto riesgo, especialmente madres y niños, como respuesta a la enorme brecha económica existente y para prevenir mayores costos sociales en el futuro.

Nutrición infantil.

En la última década los estudios muestran disminución en la prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años, de 10% en 1990 a 8,4% en 1995. La desnutrición crónica disminuyó del 16% al 15% en el mismo periodo. Se notan diferencias regionales marcadas y la zona rural resulta más afectada para estos indicadores.

En los últimos 5 años, el indicador que mayor porcentaje de cambio presentó fue el de peso para talla. En la ENDS el grupo de niños con algún grado de desnutrición aguda equivale sólo al 57% de los niños encontrados en 1995, lo cual significa que ésta se ha reducido en un 43% en cinco años. En general puede decirse que la situación nutricional de los niños preescolares mejoró durante la década.

La prevalencia de anemia, como carencia específica, es de 23% en el país. En menores de 5 años, el grupo más afectado es el de 12 a 23 meses, y en mujeres en edad fértil, el grupo de 15 a 19 años.

La prevalencia de los desórdenes por deficiencia de yodo reportó en 1996 bocio grado 1 en el 7% de los niños En 1998 se reportaron datos adicionales de tres regiones del país que muestran bocio grado 1 en 2,7% de los niños examinados con yodurias dentro de límites normales. La prevalencia nacional de deficiencia de vitamina A (nivel de retinol en plasma), en menores de 5 años es de 14%, cifra que de acuerdo a la OMS indica un problema moderado de salud pública. El grupo de edad más afectado es el de 24 a 35 meses y la región con mayor prevalencia es la Pacífica con un 20%.

El conflicto interno ha traído como consecuencia un deterioro mayor en la condición nutricional de los niños de la zona rural debido al desplazamiento forzado y a las dificultades que esto genera en su adecuada atención alimentaria. Por otra parte, todavía existe comercialización clandestina de sal no yodada que afecta a las poblaciones fronterizas y más pobres. Una limitación técnica para el monitoreo de los micro nutrientes es el elevado costo de los análisis de laboratorio y la centralización de la capacidad tecnológica.

La lección más importante en esta área es que los programas de alimentación y nutrición deben condicionarse a la existencia concomitante de programas complementarios de salud y educación para garantizar un mayor impacto. Del mimo modo se sabe que la desnutrición infantil disminuye si se aumenta la cobertura y se mantiene la continuidad de los programas de complementación alimentaria que incluyan también a las madres.

Lactancia materna.

En Colombia la práctica de la lactancia materna se considera tradicional ya que más del 95% de las niñas y niños han sido amamantados alguna vez (ENDS 1990, 95 y 2000). La duración de la lactancia hasta los 12 meses presenta una tendencia positiva pues pasa del 39 al 42% y al 49% en el período. A los 24 meses de edad baja presentado fluctuaciones de 23% en 1990, 16.5% en 1995 y sube a 27.6% en el 2.000.

Durante la década el gobierno colombiano puso en marcha el Plan de Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia Materna 1992-1994 y reglamentó la comercialización de los sucedáneos de la leche materna. En 1996 el Plan fue incluido dentro del PNAN y en 1998 se diseñó el Plan Decenal de Promoción y Apoyo a la Lactancia Materna. Este último contiene estrategias innovadoras dentro de los sistemas de seguridad social en salud y nacional de bienestar familiar, cuenta con la participación de múltiples sectores y con la cooperación internacional de UNICEF y OPS/OMS, que apoyan la descentralización de este plan en todo el territorio nacional.

El Ministerio de Salud expidió durante el 2000 normas y guías de atención para el recién nacido, atención del bajo peso al nacer, embarazadas, menor de 10 años y atención del desnutrido. Para dar sostenibilidad a estas acciones se ha organizado la iniciativa promovida por UNICEF y OMS, red nacional de instituciones amigas de la mujer y la infancia, habiéndose acreditado 64 instituciones al primer semestre del 2.000.

A pesar de lo anterior la práctica de la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses no se ha generalizada en el país; durante la década descendió de 16.9% en 1990, a 15.8% en 1995 y a 11.6% en el 2.000. Este descenso se asocia, entre otros, a factores culturales como falsas creencias sobre la alimentación infantil, al poco impacto de los mensajes educativos a la comunidad y a la publicidad comercial de alimentos sucedáneos de la leche materna.

Los principales retos del país en este campo son diseñar, aplicar y fortalecer los grupos de apoyo comunitario para promover la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses y con alimentación complementaria hasta los 2 años, aplicar los indicadores de lactancia materna en el ámbito comunitario, monitorear en forma permanente el Código Internacional de Comercialización de los sucedáneos de la leche materna y al decreto que lo adopta y, expandir la estrategia de Instituciones Amigas de la Mujer y de la Infancia.

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d) FUNCION DE LA MUJER, SALUD MATERNA Y PLANIFICACION DE LA FAMILIA.

Promoción de la equidad de género.

El 51% de la población colombiana es femenina. Colombia inició en los noventa, los análisis y estructuras de información con perspectiva de género para la formulación de las políticas de desarrollo. En 1992 se diseñó el programa de atención a la mujer cabeza de familia, y se inició la organización de las entidades del orden nacional para incluir en sus políticas y programas la política de género. En 1996 el Plan Nacional de Desarrollo incluyó políticas de género y se creó la Dirección Nacional para la Equidad de la Mujer, hoy transformada en Consejería Presidencial y responsable de la dirección, coordinación e implantación del Plan Nacional para la Igualdad de Oportunidades para las Mujeres. Como ganancia real para las niñas y las mujeres durante la década, es posible anotar avances significativos en salud, educación y participación social y política. Sin embargo, todavía no se han superado las limitaciones relacionadas con las diferencias urbano - rurales y con los niveles socioeconómicos, así como con características étnicas, raciales, regionales y culturales.

En salud se ha incrementado la oferta de los servicios de información, orientación y asistencia para la planificación familiar, atención prenatal, atención del parto, programa materno infantil. Como resultado se tienen bajas en la tasa de fecundidad, reducción en la mortalidad y aumento en la esperanza de vida al nacer para la mujer.

En educación el logro de más impacto ha sido la mayor participación de las niñas y las mujeres, lo que les ha permitido demostrar sus capacidades, mejorar sus habilidades y desarrollar posibilidades de decisión más amplias y con más autonomía. Las niñas tienen mayor permanencia en las instituciones escolares de primaria que los niños, y en la secundaria esta diferencia se duplica.

La mujer representa el 40% de la PEA, pero su tasa de desempleo es el doble que la masculina; un poco más de la mitad de la fuerza laboral informal está conformada por mujeres y sus ingresos mensuales promedio fluctúan entre el 25% y 40% menos que los de los varones. La proporción de hogares con jefatura femenina es del 24%. La demanda laboral de las mujeres jefas de hogar es mas baja que la de los hombres; sólo el 30% de las mujeres jefas de hogar que tiene trabajo asalariado permanente tiene afiliación a la seguridad social. La tasa de subempleo para las mujeres casi triplica a los hombres (mujeres 22.3%, hombres 8.3%). La mayoría de jefas de hogar trabaja en el sector informal (59.2%) con menor remuneración relativa, lo cual explica los niveles diferenciales de pobreza en estos hogares. La necesidad de ingreso implica a las mujeres jefas de hogar en situación de pobreza, largas jornadas de trabajo, bien sea prolongándolas o realizando otras actividades secundarias aparte de la principal; una alta proporción de ellas son las únicas perceptoras del ingreso del hogar.

El Estado colombiano ha previsto generar mecanismos legales para apoyar a la mujer cabeza de familia. Con la expedición de la ley 82 de 1992 se avanzó en la definición de "mujer cabeza de familia" y en crear una red de servicios de apoyo prestados por las entidades gubernamentales y ONGs. Pero no solo con subsidios se pretende atender la situación de desventaja de la mujer, sino que la ley define programas de capacitación y generación de ingresos para que ellas realicen una actividad económica rentable. En el Plan Colombia, Programa Red de Apoyo Social, se incluyó la financiación de dos proyectos dirigidos a este grupo de mujeres de los municipios más pobres del país: subsidios alimentarios para los niños y niñas preescolares no beneficiarios de otros programas estatales y para mujeres gestantes y lactantes. Para los escolares de 7 a 18 años se otorga a la madre de estos niños y niñas una beca escolar para la complementación de los gastos. La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer desarrollará el programa de Jefatura Femenina para mujeres pobres, contemplado en el Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres.

En el poder público la participación de hombres y mujeres presenta diferencias muy marcadas. En la década de los noventa, especialmente después de 1994, se observa que la mujer ha accedido en mayor proporción a cargos ministeriales y a jefaturas de departamentos administrativos. Importa destacar los avances legislativos para la protección y reivindicación social y política de la mujer; la ley 581 de 2000 reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos de poder público, de conformidad con normas constitucionales, busca darle mayor participación a la mujer en el alto gobierno.

El principal obstáculo a vencer para lograr la equidad de género es de orden cultural y se relaciona con la crianza dentro de una sociedad patriarcal en la cual tradicionalmente se ha sometido a la mujer. Es necesario introducir cambios profundos en la formación tanto en las pautas de crianza como en la educación de la niñez para asegurar cambios culturales permanentes que apunten hacia la equidad de género.

Como lecciones importantes para la sociedad colombiana en esta última década se encuentran el reconocimiento de que las inversiones que se hagan en programas de mujer reportan alta rentabilidad social, lo mismo que el posicionamiento gradual que el tema de equidad de género ha venido tomando en los círculos sociales cercanos a las decisiones políticas. Esto gracias a la expansión de los movimientos internacionales en el tema, a la actividad de líderes nacionales, a cierta participación de la intelectualidad de avanzada, y al impulso que agencias de Naciones Unidas como unicef, unesco, unifem, fNuap y el pnud le han dado a este tópico en todo el mundo

Salud materna y planificación de la familia.

Colombia ha logrado avances sustantivos en la mejoría de varios componentes de la salud sexual y reproductiva de su población, gracias a los desarrollos de una política social que pretende dar respuesta a las necesidades de la población, a la modernización del Estado, y a la transformación del sistema de salud. La mortalidad materna ha pasado en los últimos 10 años, de una tasa promedio de 100 muertes maternas por 100 cien mil nacidos vivos en 1990, a 78.2 por 100.000 NV en 1996, con una tendencia de reducción de 34%. A pesar del descenso, este indicador no está de acuerdo con el desarrollo del país y aún existen serias diferencias entre las regiones y grupos de población.

La cobertura de atención institucional a las gestantes ha pasado de 79% en 1990 a 83,2% en 1995 y a 87% en 2000. De esta, el 30% se realiza en el primer trimestre del embarazo y en gran proporción es atendida por médico. La inequidad de acceso a servicios prenatales, es notoria para las madres residentes en el área rural y las de bajo nivel educativo; mientras que el 89,2 % de las gestantes urbanas lo reciben, sólo un 70,8% de las rurales acceden a este servicio. Apenas el 47,8% de las mujeres sin educación reciben atención prenatal, a diferencia de las que tienen educación superior que alcanzan coberturas de 99,7%. En vacunación antitetánica la cobertura subió del 54% al 88% en la década.

La atención del parto institucional pasó de 81% en 1990 a 84,8% en 1995 y 88.8% en 1999. En el área rural el acceso al parto sólo llega al 56%. De las mujeres con nivel educativo superior, el 99,2% acceden al parto institucional mientras que sólo el 40,5% de las mujeres sin educación acuden a este servicio. El promedio nacional reportado de cesáreas es de 16,9%, con un 20,7% para el área urbana y 10,1% para la rural. La atención de parto por médico o enfermera aumentó de 81 a 87% entre el año 1990 y el 2000. En contraste con la atención del puerperio por personal calificado que registra apenas un 15%. Las complicaciones asociadas a este período ocupan el quinto lugar con un 6% como causa de mortalidad materna.

En los últimos cuarenta años la fecundidad en Colombia ha disminuido sustancialmente en todos los grupos de edad. Durante la década del 90 al 2000 los cambios no han sido muy significativos y la fecundidad ha fluctuado en 3 hijos por mujer. Se evidencian notables diferencias entre la fecundidad urbana de 2.4 hijos por mujer y la rural de 4.5. en promedio. Para el año 2000 la tasa global de fecundidad es de 2,8 hijos por mujer. Se aprecian notables diferencias asociadas con la zona de residencia, el nivel educativo y la situación socioeconómica. Si se mantienen las tasas actuales, las mujeres de la zona rural, y las más pobres, tendrían al final de su vida reproductiva casi dos hijos más que las mujeres de residencia urbana.

En la actualidad se observa un aumento de la fecundidad en el grupo de adolescentes porque un alto porcentaje de ellos inicia su vida sexual tempranamente. El 16% del total de nacimientos ocurridos en el país, son hijos de madres adolescentes. Para 1999 la tasa específica de fecundidad en menores de 20 años es de 96,5 por 1000. Ese aumento se evidencia al analizar la tendencia de 1990 a 1995, cuando pasó de 70 a 89 nacimientos por cada 1000 mujeres de 15 a 19 años, con un aumento del 19% en las jóvenes urbanas y del 47% en las de la zona rural. Muchas de estas jóvenes gestantes no reciben atención prenatal o recurren tardíamente a los servicios, especialmente cuando la gestación ocurre por fuera de una relación de pareja estable.

Los programas de planificación familiar en Colombia, han logrado uno de los mayores avances en América Latina. Del total de población, el 27% son Mujeres en Edad Fértil (M.E.F) y de ellas, el 55% son Mujeres Actualmente Unidas (MAU) o sea que viven en estado de unión conyugal. Para el 2000, la cobertura de uso anticonceptivo en MAU es de 77%. Este nivel de uso representa un aumento importante en comparación con los niveles de principio y mitad de la década del 90: 66,1% en 1990 y 72,2% en 1995. El uso urbano de anticonceptivos modernos es mayor (62.6%), que en el área rural donde sólo alcanza el 51,6%. Por cada 6 mujeres que usan anticonceptivos sólo hay un hombre usuario de estos métodos. En los adolescentes el uso de anticonceptivos es bajo o se utilizan métodos de baja eficacia. La prevalencia de uso anticonceptivo muestra que sólo el 11% de las adolescentes entre 15 y 19 años usan algún método y que el 26,4% inician el uso de métodos anticonceptivos después de tenido un hijo.

Los bajos niveles educativos al igual que la ubicación rural continúan asociándose a la poca utilización de los servicios prenatales y de atención del parto, constituyendo uno de los principales obstáculos de la atención materna. Por otra parte, diversas encuestas señalan que para el grupo de jóvenes resulta conflictivo posponer el inicio de la actividad sexual en tanto esto supone aceptar los valores tradicionales. Se presentan fuertes diferencias de género con relación a los costos de aceptar la norma del grupo de pares; las mujeres informan la pérdida de confianza de los padres y maestros y de la reputación y estabilidad, mientras a los hombres reportan un aval e incluso presión para que inicien lo antes posible su vida sexual.

Aunque ha descendido la mortalidad materna la tasa es todavía alta y se debe a causas controlables con la atención prenatal y obstétrica institucional; será necesario continuar el incremento de coberturas para las madres de las zonas rurales. La planificación familiar continua utilizándose por una alta proporción de las MAU pero es necesario insistir en la educación con los adolescentes buscando además una maternidad y paternidad responsables.

Violencia contra la mujer.

La violencia en todas sus expresiones es el mayor problema político y social del país y es la tercera causa de muerte en las mujeres entre 15 y 44 años. La violencia verbal es la más frecuente (33%), seguida de la física (19,3%) y finalmente la sexual (5%). Los casos de violencia sexual intra familiar son mayores contra las mujeres entre 10 y 14 años y las de 19 a 25. La tasa nacional de violencia intra familiar es de 123 por 100.000 y la específica de delitos sexuales es de 34/100.000. La mujer cónyuge es la más afectada con una tasa nacional de 203 x 100.000 y las niñas con un 24 x 100,000. Dentro de los delitos sexuales el 88% son contra la mujer, de los cuales el 77% es por persona conocida. La violencia contra la infancia muestra a las niñas como las mayores víctimas especialmente en lo relacionado con el abuso sexual. En 1990 y 1995 una de cada 5 mujeres informaron haber sido maltratadas físicamente por su cónyuge o compañero. De ellas el 10.5% admite golpear a sus hijos e hijas. En 1998 se reportaron 11.700 casos de abuso sexual siendo el 85% mujeres.

Actualmente el Plan de Desarrollo 1998-2002 incluye la Política Nacional Construcción de Paz y Convivencia Familiar, Haz Paz, una de cuyas líneas de acción es el desarrollo de modelos de atención para víctimas de delitos sexuales, y la orientación a la mujer víctima de la violencia intra familiar. En 1995 mediante la ley 245 se ratificó la Convención Interamericana de Belem de Pará para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. En 1996 se sancionó la Ley 294 sobre violencia intra familiar, reformada mediante la ley 575 del 2000 para cambiar de instancias de competencia judicial y agilizar las medidas de protección a las víctimas de la violencia, el maltrato y el abuso, garantizando la atención oportuna a las denuncias por estas causas.

Aunque la problemática de género se origina por factores multicausales, no se cuenta con metodologías integrales, suprasectoriales, ni con un plan de acción que defina metas e indicadores territoriales. De otro lado, las organizaciones sociales de mujeres, aunque se han incrementado, todavía son dispersas y algunas son coyunturales.

En cuanto al enfoque de la política y sus alcances, se aprendió que es necesario desarrollar mecanismos y estrategias para que se concerte con las entidades territoriales las políticas nacionales y las regionales. De igual manera, que deben fortalecerse todos los cambios culturales encaminados a mejorar las relaciones intra familiares.

e). FUNCION DE LA FAMILIA.

Crianza y vida familiar.

La atención a la primera infancia fue tema prioritario de la política social durante la década, para el mejoramiento de la calidad de los programas de atención preventiva y de la ampliación de oportunidades de educación temprana. La acción del ICBF como prestador de servicios de atención integral a la niñez se centra en operacionalizar la corresponsabilidad Familia - Sociedad -Estado para garantizar el ejercicio de los derechos del niño.

Con las modalidades de atención no formales de los programas del ICBF se han alcanzado coberturas muy importantes (1.400,000 preescolares) y se ha llegado a las zonas y sectores más pobres de la sociedad. En atención preventiva para menores de seis años el ICBF brinda atención principalmente a través de los Centros de Atención Integral al Preescolar -CAIP- y de las dos modalidades de Hogares Comunitarios: Hogares de Bienestar y Hogares FAMI -Familia, Mujer e Infancia-. Estos representan, en conjunto, el 94% de la cobertura de los servicios del Instituto: los Hogares Comunitarios cubren al 84% de los usuarios en áreas urbanas y rurales de 1.042 municipios, en tanto que los CAIP cubren un poco menos del 10%. Con el objetivo de ampliar coberturas y mejorar la calidad de estos programas, se amplió la convocatoria a nuevos actores de la sociedad, como las cajas de compensación familiar, para que con sus recursos organicen y ejecuten programas de atención integral al preescolar de sectores marginados de la sociedad.

El ICBF desarrolló durante 1999 la Política Pública Multicultural de Protección a Niños y Niñas Indígenas de Colombia para proteger los derechos constitucionales fundamentales y legales de los niños, niñas y jóvenes indígenas en condiciones de dificultad y manifiesta discriminación social y cultural. Como instrumentos de aplicación de esta política se encuentran: un modelo de historia sociofamiliar acorde con la perspectiva multicultural; un modelo de resolución de entrega del niño o niña indígena a una autoridad tradicional; una autorización de la autoridad tradicional competente para representar el interés superior del niño, niña o joven indígena, al ICBF, para que tenga familia nacional. En relación con la población de niños y niñas de las zonas rurales más apartadas, el ICBF ha abierto una modalidad Atención a Población Rural Dispersa, dentro del subprograma de Asistencia a la Niñez y a la Familia para la Prevención de Factores de Riesgo Social.

Los programas de Supervivencia y Desarrollo Infantil -SUPERVIVIR- y el Programa de Educación Familiar para el Desarrollo Infantil -PEFADI- del Ministerio de Educación son el desarrollo de modalidades de atención no formal para el impulso de modelos pedagógicos de los menores de cinco años. El ICBF tiene convenios con el Ministerio de Salud para garantizar el desarrollo integral del preescolar. De otro lado, y con el propósito de ir construyendo otro imaginario colectivo sobre la incorporación del hombre a la vida familiar, se han revisado los textos escolares con el fin de corregir la orientación sexista en sus contenidos, figuras y referencias, e incluir nuevos patrones de comportamiento relacionados con el género.

Con la Ley 50/92, sobre fomento y promoción de los temas de la vida familiar y las relaciones laborales, se dispuso la obligación de todos los patrones de organizar cursos de orientación familiar. La norma que prolonga la licencia de maternidad también favorece que los padres estén más cerca del niño en sus primeros meses de vida.

Ante la magnitud del problema y los riesgos en que se encuentran las niñas y niños de los estratos mas desprotegidos de la población en pobreza todavía falta lograr una cobertura mayor. Otra limitación que se puede señalar es la falta de información sistemática y de estudios que permitan el análisis global del desarrollo y aplicación de las normas vigentes orientadas a la promoción de la vida familiar.

Con la experiencia del Pacto por la Infancia se comprobó que en las regiones no se asume la política de la niñez por creerla sólo responsabilidad del ICBF. Aunque el 40% de la población es menor de 18 años, no estaba incluida en las agendas políticas de los mandatarios locales. Es preciso, pues, desarrollar métodos integrales de planeación. La expedición del decreto ley 1137 de 1999 por el cual se reorganiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, favorecerá una nueva gestión política y social a favor de la infancia.

A lo largo de la década el país ha corroborado la importancia de destinar recursos públicos para apoyar a las familias más pobres en el cuidado, crianza y nutrición de las niñas y niños. Así mismo ha desarrollado modelos de participación social en torno al tema y experiencias muy valiosas en cuanto a la administración de hogares comunitarios. Colombia ha logrado desarrollar un sistema de atención para los preescolares que trasciende los períodos de gobierno, y en el cual están comprometidos por igual estado, comunidades, familias y trabajadores.

Registro civil de nacimiento.

Según la ENDS 2000 la cobertura del registro civil de nacimiento es del 81.6%. Las jornadas nacionales de registro realizadas en 1992 y en el 2000 se enmarcaron en el contexto de los derechos y han fijado como pauta de comunicación resaltar este aspecto como la iniciación del ejercicio de los demás derechos. "Con registro: hay derechos". Se ha obtenido resultados positivos en cuanto a la divulgación del derecho al nombre y la nacionalidad, pero persisten coberturas muy bajas en poblaciones indígenas, grupos de desplazados por la violencia, poblaciones en zonas de fronteras y población rural dispersa.

La Registraduría Nacional del Estado Civil -REC- diseñó el Sistema de Registro Civil y Estadísticas Vitales mediante la modernización de los procedimientos para efectuar la inscripción en el Registro. Con este programa se busca atender las necesidades de registro civil e identificación en áreas con alto subregistro, e implementarlo en comunidades indígenas y otros grupos de población vulnerables; participan la Presidencia de la República, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Salud, el ICBF, el DANE-, la Policía Nacional, La Pastoral Social de la Iglesia, UNICEF y ACNUR.

El decreto 290 de 1999 por el cual "se dictan medidas tendientes a facilitar la inscripción en el Registro Civil de Nacimiento y expedición de documentos de identificación de las personas desplazadas por la violencia ocasionada por el conflicto armado interno" ha dado base legal para intensificar la identificación a esta población.

En 1998 se presentaron dificultades en este campo debido a que se inició el traslado de funciones de algunas notarías a la REC sin que esta entidad tuviera suficiente capacidad tecnológica, financiera, administrativa y operativa para asumir plenamente la función de registro. La norma que regula el proceso, Decreto Ley 1260/1970, requiere revisión por lo cual hay un proyecto de ley con el cual se modifican y modernizan procedimientos y se actualiza a situaciones específicas como la de los pueblos indígenas

La década permitió aprender que no es conveniente que las notarías abandonen la función de registro; es indispensable actualizar la normatividad vigente; es necesario adecuar el sistema a las necesidades y cultura de los pueblos indígenas; se requiere incorporar procedimientos y estrategias proactivas para la búsqueda efectiva de población que no esté registrada implantando unidades móviles; establecer alianzas estratégicas con otros actores sociales como las administradoras del régimen subsidiado de salud y seguridad; coordinar con otros organismos gubernamentales y no gubernamentales para la expedición de documentos a las poblaciones desplazadas y a grupos de población que por sus condiciones y características sean beneficiarios de programas subsidiados.

f) EDUCACION BASICA Y ALFABETIZACION.

Desarrollo durante la niñez temprana.

Los programas de educación preescolar formal son coordinados por el Ministerio de Educación Nacional y ejecutados por los departamentos y municipios. Estos programas se han. La ley 115 de 1994, abrió el espacio para los programas de educación inicial en el ámbito escolar. Programas como el grado CERO, de transición preescolar obligatoria, la nueva formulación de lineamientos pedagógicos, el uso de medios masivos para educación en desarrollo infantil, la educación de familias y comunidades, la investigación sobre pautas y prácticas de crianza en familias colombianas, y la acreditación de los programas de formación de educadores preescolares, constituyeron grandes avances para este nivel durante la década.

El grado cero, orientado a los niños / as entre 5 y 6 años, se inició en 1992; para 1997 la matrícula para este nivel ascendía a 696.000 niños /as con una cobertura bruta de 42%. La atención preescolar para niños entre 3 y 5 años de edad pasó de una cobertura bruta del 14% en 1990 al 30 % en 1997. Mediante procesos de cofinanciación entre la nación y los municipios y con asistencia técnica, se ha logrado la puesta en marcha del grado obligatorio de preescolar en 750 municipios de 32 departamentos y en los cuatro distritos del país.

No obstante, en el año 1997 estaban por fuera del sistema educativo el 18% de los niños de la zona urbana y el 50 % de los de la zona rural. Mientras cuatro de cada cinco niños del 40% más rico de la población asistían al preescolar, solo uno de cada dos niños del 40% más pobre tenía acceso a este nivel; esta situación refleja problemas de inequidad social y económica. La expansión educativa de los últimos decenios ha sido inequitativa por grupos de ingresos, zonas y regiones. La asistencia y cobertura por nivel de ingresos muestra que los más discriminados son los niños de 5-6 años de los hogares más pobres.

Aún no se ha logrado la vinculación efectiva de la familia en la formación inicial. Tampoco hay verdadera articulación entre la educación preescolar formal y los diferentes programas de atención a la infancia. No se han desarrollado mecanismos para la detección temprana de talentos y vocaciones especiales, ni para las competencias y las deficiencias mentales y sensoriales. Tampoco se cuenta con infraestructura de apoyo tecnológico y material pedagógico adecuado para esos propósitos.

Una de las lecciones más importantes es que para lograr mejores resultados en este nivel de la educación se requiere coordinar las acciones con las instituciones que atienden la misma población como son los hogares comunitarios de bienestar. Así el sector educativo contribuye a cualificar el componente pedagógico de los programas de hogares, y el ICBF asiste a los niños que pasan a la educación formal con apoyo nutricional y análisis de su crecimiento y desarrollo. La participación de las entidades territoriales y la contribución del sector privado es indispensable para la ampliación de coberturas y el mejoramiento de la calidad de los servicios.

Alfabetismo y educación primaria.

La década de los 90 se inició con una tasa de analfabetismo de 9.6% en mayores de 15 años; durante la década se disminuyó a 8.3%. La Ley General de Educación permitió la flexibilización de la oferta en función de características y necesidades de la población adulta, la apertura a currículos relevantes, la concertación con el sector privado y la conformación de equipos para la capacitación en el área rural.

Con relación a matrícula en primaria Colombia en los noventa tenía 4.160.419 niños matriculados y en 1999 alcanzó un total de 5.162.260; la cobertura en educación básica era de 82.3% y se planteó que al final de la década llegaría a tener el 92.5%; según la ENDS del 2000, se alcanzó el 92.1%, muy cerca de la meta propuesta. También en asistencia se ha mejorado significativamente pasando del 78.0 al 84.2% de niños y niñas que asisten a la escuela primaria. Esto representa un incremento de 6.2% en los 9 años del PAFI.

Los indicadores de eficiencia interna han mejorado de manera importante, con un aumento de la promoción y una disminución de la repetición y la deserción. Para el total nacional, la tasa de promoción de la primaria, pasó del 77 al 83.5%. La primaria urbana incrementó la promoción en 5 puntos, pasando de 83 a 87% y la rural, la incrementó en 9.6 puntos, pasando de 68.4 a 77.6%. Lo anterior puede estar reflejando los efectos de la metodología de escuela nueva, que busca afectar la calidad de la educación rural, la retención y promoción de alumnos.

La tasa de promoción de las mujeres continua siendo superior a la de los hombres, así como son menores sus tasas de repetición y deserción. En mujeres la promoción pasó de 78.8 a 84.5% y en hombres, de 76.6 a 82%. Las mejoras en retención fueron similares en las mujeres (19%) y en los hombres (18%). Así mismo, la escolaridad promedio aumentó de 3 a 3.7 años y de 3.1 a 3.8 años, respectivamente.

La principal estrategia desarrollada ha sido la apertura de nuevos cupos mediante la expansión de la capacidad del sistema público y la entrega de subsidios a estudiantes de familias pobres para el ingreso a la educación privada. Para la expansión de la primaria se adoptaron las propuestas del Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria. En la actualidad, la educación básica es el tema principal de la agenda educativa con diferentes estrategias como Plan Caminante, Plan de Racionalización, Nuevo Sistema Escolar, Aceleración del Aprendizaje, Formación de Docentes, Educación Rural, Expedición Pedagógica y Constructores de un Nuevo País.

Se destaca el impulso a estrategias como la movilización social y la promoción del concepto de los niños y niñas como sujetos plenos de derecho educativo, para afectar así el imaginario colectivo de los adultos. También la desconcentración y descentralización de funciones favorecieron experiencias significativas en la educación preescolar formal, como el año cero obligatorio, cuya implementación significó el aumento de cobertura y la formulación de una propuesta pedagógica para ese nivel.

Durante los últimos nueve años el sector educativo avanzó de manera importante en la construcción de una conciencia pública sobre la obligación estatal de garantizar la educación a los colombianos sin distingo de ninguna clase. También avanzó con el nuevo esquema de financiación y el incremento de la participación del gasto público efectivo en el PIB vinculado a porcentajes fijos de los ingresos corrientes de la nación para la educación obligatoria.

Algunos logros son el posicionamiento del tema educativo en el país, la concertación con diversos sectores; el desarrollo de un nuevo modelo pedagógico; los proyectos especiales y las alianzas estratégicas con organismos internacionales; evaluación de los procesos pedagógicos y el estado del arte de los proyectos escolares; y el fortalecimiento del trabajo con la comunidad educativa.

Como limitaciones se pueden señalar la falta de coordinación que afecta la integridad del servicio entre distintos programas que atienden una misma población objetivo, lo mismo que la formulación de políticas que no atienden las características y necesidades de los grupos humanos beneficiarios. Persisten problemas de equidad en cuanto a posibilidades de acceso al sistema escolar de las poblaciones más pobres, que por lo general habitan en las áreas rurales y urbano marginales. Otra gran limitación es la calidad de la educación pública en relación con el sector privado que atiende a las clases pudientes, con la consecuente ampliación de mayores diferencias de acceso al conocimiento y la tecnología. También hay restricciones en la profesionalización y actualización de los maestros que repercute en la formación de los alumnos.

El proceso de descentralización es un fundamento de singular importancia en el desarrollo y consolidación de la democracia local. Como elementos que deben corregirse en bien de la equidad, la calidad y las coberturas se mencionan: la inexistencia de procesos de transición; la debilidad en los sistemas de evaluación de calidad; la evaluación de resultados más que de insumos; el control de intensidad de las jornadas escolares; la asistencia técnica y los defectos en las fórmulas de transferencia y control fiscal para la apropiación y uso de recursos.

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g) NIÑOS EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE DIFICILES.

La situación de muchas niñas y niños es compleja y refleja la crisis estructural del país. A pesar de las acciones preventivas y de atención realizadas, la década de los noventa finalizó con una tasa de incremento del 3.4% de menores de edad ubicados en protección. En el 44.8% de los casos las medidas se tomaron por abandono, en 36.3% por peligro y en el 13.9% por pobreza y necesidades de estudio. La desintegración familiar se ha incrementado significativamente; hoy sólo en el 38.4% de los hogares conviven los dos progenitores dentro de las familias nucleares. En 1998 había más de 20.000 menores abandonados con medida de protección pero sólo al 13% de ellos se les determinó medida definitiva de protección mediante la adopción.

En maltrato se observó que la proporción de niños y niñas de 0 a 14 que son golpeados en el hogar, pasó de 36.0 en 1990 a 38.3, porque hoy se denuncian más estos hechos. No se conoce con exactitud la magnitud del problema de las niñas y niños que son abusados y explotados sexualmente, pero diversos estudios y las informaciones disponibles en la Fiscalía y en el IML hacen estimar que éste reviste la mayor gravedad. La niñez víctima del delito organizado es otro grave problema, en el cual se encuentran, entre otros, niños secuestrados, utilizados por grupos satánicos, explotados por organizaciones delincuenciales, explotados con fines pornográficos, y vendidos u adoptados ilegalmente. Según cifras del Programa Antisecuestros del Ministerio de Justicia, entre los años 1996 y 1999 fueron secuestrados 663 menores. A abril del 2000, 52 niños habían sido víctimas de este flagelo.

La información censal muestra que al menos el 1.8% de la población sufre de algún tipo de discapacidad y registra 82.425 menores de 18 años que presentan algún tipo de ella.

Según un estudio realizado en 1995 en Colombia 1´663.900 jóvenes entre 12 y 17 años, y 784 mil niños entre 6 y 11 años desarrollan alguna actividad laboral. En 1991 se calculaba que la proporción de niños trabajadores de 10 a 14 años era de 19.6, descendiendo en 1995 a 12.2 y en 1999 a 9.8. El trabajo de estos niños se desarrolla principalmente en el sector informal, tienen muy baja remuneración o ésta es nula, no están afiliados a la Seguridad Social, trabajan largas jornadas y terminan abandonando el sistema escolar. El estudio citado calcula que entre el 20 y el 25% de los niños y jóvenes desempeñan ocupaciones que representan un riesgo para su salud física y emocional.

La problemática de los niños habitantes de la calle continua siendo una de las mas críticas en cuanto a derechos humanos se refiere. En los últimos años se están presentando las "familias callejeras" para las que no ha sido posible encontrar medidas de resocialización efectivas. Se estima que en todo el país hay 30. 000 niños en esta situación. La mayoría son varones, y la principal causa por la cual abandonan el hogar es la violencia intra familiar.

En la década de los noventa la problemática de los niños infractores y contraventores se ha incrementado y ha adquirido mayor complejidad. El número de ellos con medida de reeducación en institución cerrada se triplicó y los delitos por los cuales se aplican las medidas están relacionados con el narcotráfico, sicariato y otros.

Lamentablemente Colombia empieza a mostrar niveles importantes de consumo de algunas sustancias psicoactivas. El alcohol y la marihuana siguen siendo las drogas de mayor consumo en la población. Si bien los jóvenes de 15 a 19 años consumen más que los de 10 a 14, se requiere que la sociedad dedique especial vigilancia a la niñez.

Con el fin de dar respuesta a los problemas descritos y en consecuencia con los principios de la Convención Internacional, durante la década pasada en Colombia el concepto de protección de la niñez ha variado significativamente. Así, la Constitución Política de 1991 desarrolla el criterio de protección integral en su doble dimensión: la garantía de los derechos de la niñez y su protección y, la corresponsabilidad de Familia, Sociedad y Estado, en el cumplimiento de esta obligación. Este cambio de criterio lleva a considerar a las niñas y niños como sujetos plenos de derecho, y dirige la protección al restablecimiento de los derechos vulnerados.

La entidad del Estado que tiene la mayor responsabilidad legal, administrativa y financiera por la protección es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-. Las políticas actuales de esta entidad van orientadas a reconocer, restablecer o recuperar los derechos de niños y niñas, de manera que se propicie una movilización social en torno a la niñez que genere actitudes y comportamientos de respeto, igualdad y equidad de género, valoración y protección desde la familia, la comunidad y las instituciones. También impulsa cambios al antiguo paradigma del Estado asistencialista promoviendo estrategias de participación social, vinculación definitiva de la familia como sostén afectivo y psicológico de los niños y adolescentes, y de participación comunitaria.

Los logros obtenidos con los programas de protección están representados en la cualificación de servicios, la reconstrucción del concepto de protección integral a la luz de los derechos fundamentales de los niños, además de la agilización de los procesos jurídicos y administrativos en la prestación de los diversos servicios. También realizó un Plan Choque que agilizó en un 71% el seguimiento y actualización de las historias de protección en todo el país. Las nuevas modalidades de atención y la conformación de comités locales, evitó institucionalizar los niños, logrando que el 32% de ellos fueran atendidos en medio familiar. Adicionalmente a través de un convenio se viene desarrollando el proyecto de auto - evaluación, fortalecimiento y estándares de calidad de las instituciones que atienden niñas/os.

Las acciones para prevenir y atender el maltrato infantil se explicaron en la sección sobre violencia contra la mujer. En el Congreso de la República cursa un proyecto de ley por medio del cual se expide un estatuto para prevenir y contrarrestar el ejercicio de la prostitución infantil y el turismo sexual con menores de edad.

En 1997 se sancionó la Ley 361 para la protección y atención a la población con discapacidad, se creó el Comité Consultivo Nacional y en 1999 se diseñó el Plan nacional para la atención a las personas con discapacidad con cinco áreas de acción: prevención, rehabilitación e integración social y familiar, integración laboral, integración educativa y accesibilidad a la información y al espacio público. En el campo educativo se diseñó y puso en ejecución el programa de apertura educativa a los niños con discapacidad, con material educativo y de orientación para la detección temprana de discapacidades y para servicios especializados. Por su parte, en 1999 el ICBF atendió en instituciones a 4.555 niños y niñas con discapacidad en situación de alta vulnerabilidad y, en hogares sustitutos especiales, a 2.296 niños y niñas con discapacidad. Se definieron lineamientos generales desde la perspectiva de protección integral. Se elaboraron, editaron y distribuyeron seis cartillas de protección integral a niños y niñas con distintas limitaciones: visual, auditiva, retardo mental, autismo, sordo - ciegos, síndrome de Down.

En el campo de los infractores y contraventores, a principios de la década se modificó la estructura de prestación de servicios y fue necesario establecer un plan de emergencia para su atención, con el objetivo de ubicarlos en centros especializados y llevar a cabo acciones de organización y adecuación de instituciones y servicios en todo el país. Paralelamente, un plan de cofinanciación asignó a los entes territoriales, al ICBF y al SENA, las responsabilidades financieras del programa. Actualmente, entendiendo la institucionalización como medida de último recurso, y con el convencimiento de que la mayoría de los y las jóvenes en conflicto con la ley logran mejor desarrollo personal e integración social dentro de su medio familiar, el ICBF está adoptando como política el fortalecimiento y ampliación de los programas de medio social comunitario, con estrategias para la prevención de factores de riesgo de la delincuencia juvenil, vinculación de la comunidad, los colegios y la familia, y con orientación para la utilización del tiempo libre y desestímulo al consumo de drogas.

El comité interinstitucional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección del Joven Trabajador formuló en 1995 el Plan Nacional de Acción para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Joven Trabajador, con el liderazgo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y la participación de los Ministerios del área social, del programa IPEC de la OIT, así como otras instituciones gubernamentales y los empleadores y trabajadores. Este Plan fue rediseñado para el período 2000 - 2002 manteniendo gran parte de la propuesta anterior, pero focalizando su acción en el trabajo más nocivo y explotador. En él se expresan los compromisos adquiridos por las distintas entidades y sectores para seguir avanzando de manera conjunta y coordinada en el tema. Las organizaciones no gubernamentales y el IPEC/OIT han cumplido un papel fundamental en la definición y desarrollo de estrategias de intervención directa.

Para los niños, niñas y jóvenes habitantes de la calle, bajo la coordinación de la oficina del Primera Dama de la Nación, se realizó en 1995 un estudio nacional sobre su situación; se realizaron talleres de formación y sensibilización a las autoridades participantes para la implementación del proyecto; sistematización en el ámbito nacional y local y elaboración del estado del arte de estudios sobre los niños de la calle.

Con el propósito de buscar medios eficaces para detener el incremento del consumo de drogas y poder adoptar estrategias para crear alternativas sanas y productivas para todos aquellos que de manera directa o indirecta se encuentran afectados por este problema, el Gobierno Nacional creó en 1998 el Programa RUMBOS, que depende directamente de la Presidencia de la República. Este programa realizó durante 1999 un sondeo nacional sobre el tema y en la actualidad adelanta una importante campaña de prevención a través de medios de comunicación masiva, dirigida fundamentalmente a la población más joven.

Uno de los mayores obstáculos con que terminó la década fue la falta del desarrollo legislativo de un nuevo Código de los Niños ajustado a la nueva Constitución. En términos amplios garantizar y/o restituir derechos implica tener una Ley acorde, contar con el dispositivo institucional funcionando adecuada y oportunamente y disponer de los recursos económicos necesarios. Aunque se trabajó durante varios años en la reforma al Código del Menor no se logró la sanción de la Ley correspondiente, ni la reforma institucional necesaria. Y si bien el país destina recursos importantes a la niñez, estos no son suficientes.

La gran lección de la década es que tener un marco de referencia universal, la Convención de Derechos del Niño, ha permitido transformar las concepciones sobre niñez y sobre su protección. En este último campo se ha demostrado que la coordinación intersectorial e interinstitucional son fundamentales; no es posible que una sola institución pueda responder por toda la garantía y restitución de derechos de los niños. Es preciso continuar fortaleciendo los procesos de descentralización territorial, al tiempo que se ajustan las leyes y normas al respeto. Así mismo, es necesario consolidar los procesos de transformación sociocultural, para que las comunidades, familias e instituciones modifi-quen sus actitudes y comportamientos hacia la niñez y apliquen siempre el principio de interés superior del niño.

h) PROTECCION DE LOS NIÑOS EN EL CONFLICITO ARMADO

Durante la década, el conflicto armado se ha agudizado en el país generando una escalada de violencia que ha producido desplazamientos masivos de la población civil. El gobierno actual ha hecho grandes acercamientos para concertar la paz con los grupos insurgentes pero todavía no se observan los resultados de los diálogos. Existen dos grupos de niños relevantes para atender en éste tema: los que se encuentran en situación de desplazamiento y los desvinculados del conflicto armado.

Lamentablemente Colombia es uno de los cinco países del mundo con mayor número de personas desplazadas forzadamente. Según cifras de CODHES-UNICEF-ECHO, basadas en estudios de la Conferencia Episcopal Colombiana, entre 1985 y 1999 el número de éstas se calcula en un millón setecientas mil personas; entre enero y septiembre de 1999 el desplazamiento afectó a 225.000 personas. Alrededor del 58 % son menores de 18 años.

Por otra parte, según informe de la Defensoría del Pueblo, en 1998 se estimó que había seis mil niños y niñas en las filas de los grupos armados irregulares; de ellos la mitad se encontraba en los grupos insurgentes y la otra mitad en los grupos de autodefensas. En algunos casos la incorporación a estos grupos se hace de manera voluntaria, pero la mayoría de ellos corresponde a reclutamiento forzado de niñas y niños, particularmente de 15 a 17 años, aunque también hay muchos menores de 15 años.

Con relación a la atención de menores privados de su entorno familiar y de los cuidados alternativos a niños desplazados y en conflicto armado, la ley 387 del 97, el CONPES 3057 y el Plan Estratégico para el Manejo del Desplazamiento Interno Forzoso, son algunos de las disposiciones que orientan las responsabilidades estatales cuya coordinación la tiene la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República.

En ningún caso los niños y las niñas son separados de sus familias como parte de las acciones de atención. En los asentamientos de emergencia se establecen espacios de interacción social para recuperar la confianza de los niños e iniciar la elaboración psicológica del trauma. En el período de transición se procura el ingreso de los niños a la escuela, buscando evitar la discriminación y la exclusión, y se promueve su nivelación en el grado en el que se encontraban cuando ocurrió el desplazamiento. En las áreas geográficas con mayor concentración de población desplazada, el Ministerio de la Cultura implementa procesos culturales para la niñez afectada ofreciéndole alternativas que generen una visión optimista de la vida y le reivindiquen sus valores mediante la expresión artística y el goce de la música, la danza, el teatro y la plástica.

La Ley 548 de 1999 determinó que ningún menor de 18 años podrá ser incorporado a filas militares, así cuente con su propia voluntad y la de sus padres. En diciembre del 1999 el Ejército Nacional, desvinculó a cerca de mil jóvenes soldados menores de edad que estaban voluntariamente en sus filas, en todo el territorio nacional. Tal decisión coincide con el espíritu del Protocolo opcional a la Convención sobre los Derechos del niño relativo a la participación de los niños en los conflictos armados, adoptado recientemente por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Por otra parte, el gobierno nacional viene insistiendo de manera reiterada en que no se recluten menores de 18 años por parte de los grupos irregulares, siendo este un tema de discusión permanente de la mesa de negociación entre el gobierno y las FARC y en las conversaciones que adelanta el gobierno con el ELN.

Los niñas/os desvinculados del conflicto, dependiendo de su situación, son ubicados en diferentes servicios de protección o de reeducación. Entre 1997 y 1999 se atendieron 416 niños y niñas desvinculados. Esta iniciativa del ICBF tiene como objetivo la reconstrucción del proyecto de vida de los jóvenes por fuera de la guerra; trabaja con especial énfasis, el enfoque de la resocialización en la vida familiar, social, cultural y productiva con un modelo de intervención institucional que propende por su seguridad personal y la del núcleo familiar, por un proceso de ingreso y nivelación académica, por una rehabilitación psicosocial integral, por una formación para la vida productiva y un reencuentro con la vida social de manera plena y armónica. En este programa el acompañamiento y apoyo de las ONG y organismos internacionales ha sido muy importante.

Es de resaltar la sanción de la Ley aprobatoria No. 554 del 14 de enero del 2000, de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Producción, Almacenamiento y Transferencia de Minas Antipersonales y su Destrucción. Se destaca también la reciente adopción de un nuevo Código Penal, el cual entrará en vigor a partir del 31 de julio del año 2001 y que recoge nuevas e importantes conductas penales e integra otras ya existentes, que tienden a la protección de los menores, las cuales redundarán en la protección efectiva de la niñez en temas como el reclutamiento ilícito, el acceso carnal, la prostitución forzada o esclavitud sexual en el conflicto armado, y sobre la Libertad, Integridad y Formación Sexual del menor de edad.

Hay muchas dificultades para lograr cumplir con las acciones propuestas para estos grupos de niñas y niños. En primer lugar se trabaja bajo una situación de guerra en la que obviamente no es fácil proteger a la niñez. La crisis económica también impide llegar hasta toda la población que requiere ayuda humanitaria, y si bien los organismos internacionales, las ONG y los gobiernos amigos han desempeñado un rol efectivo, los recursos económicos de que se dispone no son suficientes. Desde el punto de vista técnico se carecía de experiencia para atender adecuadamente a poblaciones tan vulnerables. Hoy se empieza a contar con personas e instituciones expertas en el tema, pero los distintos modelos todavía se encuentran en etapas demostrativas.

Es claro que el recrudecimiento del conflicto armado ha ido involucrando cada vez a mayor número de menores de edad, tanto entre los grupos contendientes como entre las poblaciones desplazadas. Esto es una circunstancia que tomó dimensiones dramáticas durante la década, para lo cual el país no estaba preparado. Otra gran lección para el estado y la sociedad ha sido la necesidad de desarrollar mecanismos para retirar a las niñas y niños de la guerra y para reincorporarlos a la vida diaria en condiciones dignas. En este campo también hay que avanzar en los aspectos legislativos y propugnar por cambios culturales para una comprensión y acción solidaria hacia estos grupos de niños y niñas.

i) LOS NIÑOS Y EL MEDIO AMBIENTE.

En los últimos años se han producido transformaciones culturales de importancia respecto del comportamiento de las personas frente a la conservación del medio ambiente. Particularmente los niños menores de 15 años muestran una actitud de respeto y conservación de los reinos de la naturaleza que supera la actitud de las pasadas generaciones. Sin duda en la última década la influencia de los movimientos ecologistas internacionales, los grandes acuerdos mundiales sobre el tema y la difusión de éstos en los medios de comunicación de masas han penetrado las pautas de crianza y la cultura, legitimando el cuidado del medio ambiente y la necesidad de proteger los recursos naturales. A su vez el sistema educativo en Colombia ha introducido contenidos de educación ecológica desde el preescolar, aunando esfuerzos con las entidades encargadas del medio ambiente. Esto ha producido un fenómeno muy interesante por cuanto hoy día las niñas y niños tienen una mayor conciencia ecológica que los propios adultos, y son ellos los educadores de este tema dentro de sus familias y comunidades.

En el ámbito nacional se desarrollaron proyectos demostrativos y actividades relacionadas con el medio ambiente y los niños; los más exitosos han sido los Clubes Defensores del Agua, impulsados por el Ministerio de Desarrollo Económico, y los Proyectos Ambientales de los Ministerios de Educación y Medio Ambiente.

Particularmente importantes han sido las iniciativas de los municipios en cuanto a la participación de las niñas y niños en proyectos de reforestación, rehabilitación de cuencas, clasificación de basuras para reciclaje, y conservación de parques naturales. Estas acciones se han desarrollado en contextos de aprendizaje lúdico en donde se incorpora también a las familias y comunidades educativas.

La mayor conciencia ecológica de los niños y niñas es uno de los grandes logros del país hacia un futuro ambiental de menor contaminación y mayor protección ambiental. Las limitaciones seguirán estando relacionadas con las actividades de depredación debida a los cultivos ilícitos y su control, al conflicto armado y al terrorismo, y a los megaproyectos que evaden las normas ambientales. Para que los niños puedan participar con mayor fuerza en el ecodesarrollo se requiere una mayor disponibilidad de recursos públicos para este tema.

j) MITIGACION DE LA POBREZA Y REACTIVACION DEL CRECIMIENTO ECONOMICO.

Aunque el país tiene qué mostrar en materia de desarrollo social éste no ha sido equilibrado, persiste la pobreza y la miseria, y existen claros mecanismos de exclusión y deficientes criterios para la distribución de los recursos públicos entre los beneficiarios potenciales. El país ha hecho importantes inversiones en servicios sociales con lo cual se han mejorado algunos indicadores de necesidades básicas insatisfechas -NBI-. Así, entre 1993 y 1996, el porcentaje de personas con NBI descendió en forma continua, pero a partir de 1996 la proporción dejó de disminuir y se insinuaron cambios que hacían temer por la reversión de la tendencia; en 1997 un 26% de la población vivía con NBI, y 9% estaba en miseria. Aunque hay mejoría en indicadores de dependencia económica y en condiciones de la vivienda, hay mayor hacinamiento y algún deterioro en servicios públicos y en la asistencia escolar.

El análisis de la desigualdad de los ingresos tiene importancia tanto desde el punto de vista económico como político, ya que ella contribuye no solo a los altos niveles de pobreza, sino también a incrementar las tensiones sociales y políticas. Durante la década del 90, el 10% más pobre de la población participó cada vez menos de los ingresos nacionales; en 1991 recibía casi el 1% y en 1999 sólo el 0.58% de este. La brecha entre el 10% más rico y el 10% más pobre se ha incrementado. De los menores de 18 años que son el 40% de la población colombiana, 41% vive en situación de pobreza y 15.3% en miseria.

El cambio en el Índice de Desarrollo Humano -IDH- está directamente relacionado con las variaciones en cada uno de los indicadores que lo componen, aunque no de manera uniforme; los mayores efectos se deben a ganancias nota-bles en el componente educativo, especialmente por el avance en la tasa de matrícula combinada de los tres niveles.

Durante la década de los noventa crecieron tanto el gasto público total como el gasto social. Como participación del PIB pasó de un 7.5% en 1980 a 15.2% en 1997. La composición del gasto social ha variado a favor de un mayor gasto en seguridad social y menor en educación, en 1973 el 46% del gasto social se dedicaba a educación y 28% a seguridad social y asistencia, en 1997 en educación se gastó el 30% y en seguridad social y asistencia el 35%. El gasto social per cápita osciló entre $135 mil y $160 mil.

La evaluación de la iniciativa 20/20 para Colombia muestra que en 1997 el país destinó el 16% del gasto público total y 6% del flujo de asistencia oficial a la prestación de servicios sociales básicos (SSB), en términos del PIB cerca de 7%. El gasto en SSB ha mantenido una participación en el gasto social alrededor del 43.14%.

El país enfrenta una severa crisis fiscal, agudizada en 1999 como lo muestra la tasa negativa de crecimiento del PIB (-4.5%) y las tasas crecientes de desempleo (20%). Así mismo, como efecto del ajuste y la recesión económica, el déficit del gobierno central - sin incluir privatizaciones- aumentó notablemente al pasar de -2.1% del PIB en 1995 a -4.7% del PIB en 1998 y en 1999 alcanzó un -5.4% del PIB, el más alto de la década. Esta situación ha puesto en riesgo de grave pérdida el capital humano acumulado en el país, en términos de educación, salud y experiencia laboral. Esta pérdida tiene varios rasgos que exigen una acción directa y decidida por parte del Estado: i) afecta principalmente a los pobres, ii) produce efectos que van más allá de la coyuntura de la crisis; iii) agrava el ya alto grado de inequidad de la sociedad colombiana. Estos últimos hacen más difícil la acumulación de capital humano en el futuro, a través del efecto que tiene sobre los hijos la educación, la salud y la capacidad de ahorro de los padres.

La actual recesión tiene sus orígenes en la evolución del sector financiero tanto en el ámbito internacional como en el nacional, que ha acentuado el proceso de desindustrialización que venía desarrollando la economía colombiana desde la década de los 80. La recesión se ha reflejado en un crecimiento negativo del -0.2% en 1998 y en un decrecimiento de 5% para 1999.

En diciembre de 1999, el Consejo Directivo del Fondo Monetario Internacional aprobó la solicitud del Gobierno de Colombia de un acuerdo extendido como apoyo a su programa para el período de tres años hasta diciembre del 2.002, en una cantidad equivalente a US$ 2,700 millones. El acuerdo supone el cumplimiento de una serie de metas sobre crecimiento económico, inflación, porcentaje del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos y déficit fiscal. Si se logran estas metas se espera la recuperación de la actividad económica del país; el control del presupuesto del año 2.000; aprobación e implementación de las reformas estructurales del sector público; éxito en el fortalecimiento del recaudo de impuestos y control a los costos fiscales de la reestructuración del sector financiero.

Para el presente año se espera que entren en operación reformas estructurales para reducir el déficit. Para el 2.002 se planea la reducción del déficit del Sector Público No Financiero de 2.5% a 1.5% del PIB con base en modificaciones tributarias, mayor ingreso y mayor ahorro.

Ante el panorama descrito, el Plan Nacional de Desarrollo 1998 - 2002 define las estrategias para ccontribuir a generar una cultura de paz y mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de los recursos públicos, teniendo en cuenta criterios de ingreso y de distribución regional y de género. El Plan busca movilizar a la sociedad en su conjunto de acuerdo con sus capacidades económicas para lograr que todos los niños y las niñas asistan hasta el noveno grado escolar; que se cotice al sistema general de seguridad social en salud por el valor real de los ingresos y se cumpla con la afiliación obligatoria; que se tengan mejores relaciones familiares y no se tolere la violencia intra familiar; que las niñas y niños estén más protegidos y mejor nutridos y que se ofrezcan mejores condiciones a los discapacitados.

Adicionalmente el Gobierno Nacional ha formulado y negociado el Plan Colombia para enfrentar la crisis económica y social, convocando el apoyo internacional, en especial el de los Estados Unidos y la Unión Europea. Aunque los recursos requeridos ascienden a US$ 7,245 millones, para comenzar el milenio se cuenta con cuatro mil, distribuidos así: recuperación económica y social (26.7%) lucha contra el narcotráfico (25.9%), y fortalecimiento institucional y desarrollo social (48.4%).

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E. LECCIONES OBTENIDAS

Mejorar las condiciones de vida de la niñez y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, no se logra con la sola ratificación de los acuerdos internacionales o con una buena oferta de programas institucionales. Es necesario continuar incidiendo en el imaginario colectivo, cambiando conocimientos, actitudes y prácticas de los adultos con relación a los niños y niñas, al tiempo que se promueve su participación genuina en los diferentes escenarios de la vida nacional, en especial en aquellas decisiones que los afectan directamente.

La pobreza es la principal causa asociada al incumplimiento de los derechos de los niñas/os. Reducir sus niveles y garantizar mejor distribución de la riqueza debe ser objetivo de la sociedad en general y del gobierno.

Disponer de un impuesto con destinación específica para programas de atención a la niñez y la familia ha sido uno de los mayores aciertos del país. De esta forma, a pesar de las crisis fiscales de todo nivel, el ICBF ha logrado mantener sus programas, incluso incrementando coberturas en forma coherente con el crecimiento económico.

La voluntad política al más alto nivel es un factor decisivo para garantizar las acciones del Estado a favor de la infancia. Hay que asegurar la inclusión de los contenidos de los Planes Nacionales de Acción para la Infancia-PNA- en los planes de desarrollo territoriales. Esto significa que cuando se están definiendo candidatos a gobernantes, debe haber acciones de movilización social para que éstos incluyan programas a favor de la niñez en sus propuestas políticas. De lo contrario no habrá asignación de recursos para las acciones requeridas.

Para el cumplimiento de los PNA a favor de los niños y niñas es una condición necesaria fortalecer la capacidad territorial para el análisis, planeación, toma de decisiones y ejecución de las acciones integrales para este grupo poblacional. La descentralización de la política social y la transferencia de recursos de la nación para la financiación de los programas sociales hacen que esta acción sea más imperiosa y permita a los gobiernos locales programar por resultados.

Si bien los gobiernos tienen la obligación de liderar los PNA, para su formulación y ejecución requieren de la acción concertada entre las diferentes instancias de la familia, la sociedad y del Estado. Por ello es preciso promover y fortalecer los mecanismos de convocatoria y concertación que consoliden la participación equitativa de los diferentes estamentos sociales. El PAFI que está en ejecución fue definido sólo por las entidades del gobierno. Un próximo Plan habrá de ser concertado con los demás actores del mismo.

El PAFI, como instrumento de planeación, propicia iniciativas, herramientas y procedimientos para el diagnóstico, la programación, asignación de recursos, ejecución, seguimiento y evaluación. Las metas orientadas a mejorar la calidad de vida, trascienden las esferas sectoriales porque comprometen más de un programa o sector y algunas de ellas son suprasectoriales, porque superan la oferta programática y la intervención gubernamental, para trascender a lo cultural, al imaginario colectivo, y generar grandes compromisos para el cambio social.

Las instancias coordinadoras suprasectoriales del PNA mostraron su eficacia. Se requiere consolidarlas, fortalecer su capacidad de convocatoria y darles continuidad. Así mismo, las iniciativas para hacer vigilancia y seguimiento de la Convención demostraron ser mecanismos indispensables para asegurar su cumplimiento, en su momento lideradas por el Ministerio Público y las Organizaciones no Gubernamentales. Es urgente consolidar estas instancias.

La definición de metas del PAFI ha sido una contribución muy importante para poner en marcha estrategias de análisis de la situación de la niñez, y para determinar avances y dificultades en el desarrollo de los programas. Las debilidades del sistema de información han sido uno de lo principales tropiezos para hacer seguimiento de las metas. El área de protección especial del PAFI es la que presenta mayores vacíos en información. Es necesario avanzar más en el monitoreo y seguimiento integral del plan para que la evaluación trascienda lo sectorial y con base en ello se reforme el sistema de asignación de recursos.

Los avances parecen ser mejores para los grupos de edad más pequeños. Para los grupos de escolares y adolescentes los logros han sido menores. Se requiere trabajar más para garantizar la continuidad de las acciones a lo largo de toda la niñez, y establecer vínculos entre éstas acciones y las dirigidas a la juventud.

El país ha aprendido que la descentralización en salud debe ser un proceso asistido técnicamente por la nación, focalizado hacia las familias más pobres dentro de una política marco coherente y con unidad técnica para el control epidemiológico de las enfermedades infecciosas, inmunoprevenibles y del VIH/SIDA.

En nutrición infantil es indispensable aumentar la cobertura de los programas de distribución subsidiada de alimentos tanto en los hogares comunitarios como en las escuelas para contrarrestar la incidencia de la desnutrición infantil. Igualmente continuar propiciando la lactancia materna y controlar la comercialización de alimentos sucedáneos.

El posicionamiento gradual de la equidad de género en la sociedad ha conducido a un mayor acceso de la mujer a los servicios de salud, planificación familiar y educación lo cual se refleja en la disminución de la mortalidad materna y del tamaño de la familia. También el país ha desarrollado un sistema judicial más oportuno y eficiente para prevenir y atender la violencia intrafamiliar.

En los últimos años se ha logrado consolidar un sistema de financiamiento público para el apoyo en la crianza a las familias más vulnerables mediante la atención cogestionada de los hogares comunitarios que trasciende los períodos gubernamentales, convoca a la participación comunitaria y ha generado una apropiación cultural del programa. En cuanto al derecho a la identidad el país debe continuar asimilando el significado de su utilidad social y la responsabilidad estatal que entraña su ejercicio.

En el campo educativo se aprendió que no sólo se requiere aumentar coberturas en educación inicial y secundaria sino que los procesos de cualificación de ésta deben ir en paralelo, focalizando las acciones en zonas rurales y en poblaciones desplazadas.

El reconocimiento de la existencia de un número elevado de niños que requieren de la protección del Estado debido a múltiples circunstancias de conflicto familiar y social ha permitido, con el concurso de la sociedad civil, iniciar un sistema público para restituir sus derechos y transformar la visión sociocultural acerca de estos niños de alto riesgo.

El conflicto interno y sus consecuencias de guerra y desplazamiento social que involucran a los menores de edad, están enseñando a Colombia la importancia de adecuar la legislación y generar iniciativas que permitan recuperar los niños y niñas al ejercicio digno de sus derechos y a su rehabilitación psicológica y social.

La conciencia ecológica universal descansa en la receptividad que los niños han mostrado por el cuidado y protección de la naturaleza, propiciando cambios de actitud y comportamiento de los adultos. Se deberá reconsiderar la inversión que hace la sociedad para que los niños puedan participar más en el ecodesarrollo.

La crisis económica de los últimos años y el conflicto social interno obligan a pensar en el monto de la inversión social que deberá hacer el país para sostener el proceso de paz y recuperar el capital humano y la infraestructura.

Los organismos internacionales han desempeñado un rol clave convocando, promoviendo y generando procesos y compromisos mundiales relacionados con el desarrollo social, los derechos sociales, económicos, políticos y culturales de la población, en especial de las mujeres, y la niñez. Esta acción concertada ha permitido impulsar movimientos mundiales y regionales para posicionar estos temas en las agendas políticas y económicas.

F. ACCION FUTURA /COMPROMISOS

Plano Internacional

El desarrollo de planes para la infancia debe demostrar el principio de Interés Superior del Niño e ir de la mano con la promoción de modelos de desarrollo económico que busquen que todos los miembros de la sociedad, especialmente los más jóvenes, tengan acceso equitativo a los beneficios del progreso económico y social. Los compromisos de los gobiernos para la nueva década, en cuanto a inversión social para la niñez, deben ser hechos de común acuerdo con las entidades financieras multilaterales para aumentar la disponibilidad de recursos de inversión. La construcción de PNA debe ir acorde con la implementación de la Convención en cada país. Las metas que se fijen en el Plan Mundial de Acción deberán responder a los artículos de la Convención. De esta forma se aseguraría un mayor foco en la protección, que en la década pasada fue puesta en segundo plano para asegurar las metas de supervivencia y desarrollo.

El próximo Plan debe garantizar que los niños y niñas participen en su construcción y seguimiento. Deben ser directamente incluidos en la investigación y diagnóstico de sus necesidades. Deben participar en el diseño, desarrollo, gestión, ejecución y evaluación de los programas. Por ello hay que invertir en el desarrollo de aptitudes y capacitación de los investigadores, planificadores y proveedores de servicios para que aprendan a escuchar y a comunicarse con los niños y niñas y a interpretar adecuadamente sus puntos de vista.

En la próxima década hay que promover cambios culturales y sociales para construir una sociedad más solidaria con la familia y con los niños y niñas, promoviendo medidas para que los adultos puedan combinar exitosamente su rol de padres con su rol productivo.

Hay que continuar fortaleciendo los sistemas de información, desarrollando indicadores específicos, introduciendo encuestas e investigaciones para hacer seguimiento y evaluación de las políticas y programas con el apoyo de las agencias internacionales.

No es suficiente con la definición de metas globales o regionales, sino que se hace imperativa la acción de las agencias internacionales para contribuir a la formación de recursos humanos en procesos de planeación suprasectorial.

Plano Nacional

Convertir la política para la niñez en una política pública. El próximo Plan para la Niñez debe ser construido con la participación, cooperación y compromiso de las organizaciones de la sociedad, incluidos los propios niño/as, jóvenes, las organizaciones no gubernamentales, las universidades, las iglesias, y representantes de Estado y sociedad civil de las entidades territoriales. Fortalecer al municipio y demás entidades territoriales en la formulación, ejecución y seguimiento de políticas de niñez. Descentralizar funciones del ICBF, transfiriendo recursos y responsabilidades específicas a las entidades territoriales.

Redefinir estrategias que focalicen en los problemas de la niñez rural procurando que tengan igualdad de acceso a los programas y servicios que las poblaciones urbanas. Esto supone desarrollar y fortalecer modalidades de atención para poblaciones dispersas, y para las minorías étnicas.

Definir al interior del gobierno la instancia que debe coordinar la formulación de política y acción sobre niñez, retomando el modelo de coordinación central al más alto nivel suprasectorial, con acceso a los niveles de decisión política sobre los recursos de inversión y las orientaciones técnicas.

Continuar con el cumplimiento de los compromisos de la Cumbre contenidos en el PAFI, reforzando aquellos que estén mas alejados en el logro de las metas previstas, y dando especial énfasis a los programas para los niños involucrados en el conflicto armado y los afectados por el desplazamiento forzado.

Convendría formular un proyecto de cooperación interagencial con el fin de dar coherencia y unidad a los diferentes compromisos internacionales suscritos por el país en las áreas sociales.

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